三、政策模擬
全球金融危機(jī)爆發(fā)以來至今的實踐證明，2008年之后，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個新階段。繼續(xù)出口推動、投資拉動的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，經(jīng)濟(jì)增長的效率在不斷下降，經(jīng)濟(jì)增長的空間在不斷縮小，既有社會經(jīng)濟(jì)體制框架下的宏觀經(jīng)濟(jì)管理、調(diào)控方式正在逐漸失效。今年上半年以來，信貸規(guī)模激增，固定資產(chǎn)投資增速基本持平甚或略微上升，但是第一季度經(jīng)濟(jì)增速僅為7.7%。資本形成總額在2012年后面三個季度拉動了4個百分點的經(jīng)濟(jì)增速，但在2013年第一季度僅拉動了2.3個百分點，這在一定程度上反映了既有體制的發(fā)展?jié)摿φ诓粩噙f減，傳統(tǒng)的依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長模式的空間在進(jìn)一步縮小，投資效率下降，投資與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系正在減弱。今年6月份出現(xiàn)的銀行“錢荒”，是在整個金融體系并不缺少流動性，高達(dá)20%的法定存款準(zhǔn)備金率使銀行體系擁有足夠的儲備資金，社會融資總量較快增長的情況下發(fā)生的。這說明現(xiàn)有的銀行管理體制已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，必須盡快啟動銀行業(yè)及金融市場的改革，進(jìn)一步解除管制，積極主動地推進(jìn)存貸款利率市場化。
就短期而言，固然可以通過積極主動、適時適度的宏觀經(jīng)濟(jì)政策預(yù)調(diào)、微調(diào)來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的相對穩(wěn)定，但是，從長期來看，宏觀調(diào)控更應(yīng)強(qiáng)調(diào)通過全面深化社會經(jīng)濟(jì)體制改革，增強(qiáng)社會經(jīng)濟(jì)活力，提高有效供給來保證潛在增長率的穩(wěn)定及回升。黨的十八大報告指出：“深化改革是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。”⑺
政府收入占GDP的比例是市場經(jīng)濟(jì)條件下處理好政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵比例之一，⑻政府如何獲取和使用收入在相當(dāng)程度上影響著市場經(jīng)濟(jì)的運行秩序，社會發(fā)展目標(biāo)的確定及實現(xiàn)。沒有規(guī)范的政府行為，規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)運行秩序也就無從談起;沒有廉潔、廉價、有限、高效的政府，一個充滿活力、高效率的市場經(jīng)濟(jì)只能是鏡中花、水中月。建立與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，規(guī)范政府行為，控制政府收入規(guī)模，建設(shè)有限政府，實現(xiàn)社會公眾對政府行為的有效約束、嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督是題中應(yīng)有之義。這一問題，由于今年上半年的經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，導(dǎo)致公共財政收入增長速度首次低于經(jīng)濟(jì)增長速度，顯得更為突出了。宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理告訴我們，在經(jīng)濟(jì)周期的下行階段，政府應(yīng)當(dāng)實行減稅增支的擴(kuò)張性財政政策，如果反其道而行之，將更嚴(yán)重地打擊經(jīng)濟(jì)，有可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的螺旋式下滑，公共財政收入也將因此進(jìn)一步下降。但是，由于公共財政收入增幅放緩，財政收支矛盾加劇。盡管財政部、國稅總局已多次表態(tài)“堅決制止收過頭稅”，但一些地方仍然出現(xiàn)了逆經(jīng)濟(jì)周期趨勢抓財政增收，甚至征收“過頭稅”，為保稅收運動式征收“零散稅”，以及違法收費等現(xiàn)象。⑼
因此，本次預(yù)測報告選擇了規(guī)范政府收入行為，控制政府(財政)收入占GDP比重的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)問題進(jìn)行政策模擬。
在進(jìn)行政策模擬之前，首先介紹有關(guān)中國政府收入現(xiàn)狀及變化趨勢的有關(guān)背景數(shù)據(jù)。
1.
分稅制改革之后，從1997年開始，中國政府的公共財政收入迅速增長，1996-2012年，公共財政收入的年均增長速度超過經(jīng)濟(jì)增長速度6.51個百分點，公共財政收入占GDP的比重因此迅速上升(圖3-1)。⑽
1997年公共財政收入占GDP比重約為11.1%;到2012年，該比重上升到22.6%，年均提高約0.77個百分點。基于CQMM的預(yù)測，2013年，GDP的增長速度有望實現(xiàn)7.54%。那么，即便全年公共財政收入的增速降至6.99%，2013年的公共財政收入占GDP的比重也僅比2012年下降0.1個百分點，屬于基本持平水平。
2.政府收入占GDP的比重已經(jīng)偏高。根據(jù)估算寬口徑的政府收入(即包括公共財政收入、政府性基金收入、社會保險基金收入和國有資本經(jīng)營收入等四部分)，在2010年至2012年間，政府收入占GDP的比重分別為34.4%、36.0%和36.0%。根據(jù)IMF公布的2010年的各國政府財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國政府收入在GDP中的占比已經(jīng)超過美國、韓國、新加坡等發(fā)達(dá)國家。若考慮到中國居民僅能享受到的很低社會福利水平，中國的廣義稅收負(fù)擔(dān)已經(jīng)高居世界前列。
3.進(jìn)一步考察公共財政收入的構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn)，自分稅制改革之后，地方各級政府所能支配的規(guī)范的稅收收入急劇減少。為了滿足自身開支的需要，地方各級政府熱衷于通過各種稅外融資方式(目前主要包括非稅收入、政府性基金收入、社會保險基金收入和國有資本經(jīng)營收入等)獲取收入。圖3-2表明，1994年分稅制以來，單就公共財政收入而言，非稅收入在其中所占的比重逐年上升：由1994年的5.4%增長到2012年的14.2%，提高了8.8個百分點。圖3-3顯示，2008-2012年期間，在全國非稅收入中，地方政府約占80%，占地方政府本級公共財政收入的20%左右;而中央政府的非稅收入僅為全國非稅收入的近20%，約占中央政府本級公共財政收入的5%。
從非稅收入的構(gòu)成來看，在2007-2012年期間，專項收入的比重平均為20.6%;行政事業(yè)性收費的比重約為29.3%;罰沒收入的比重約為11.3%;其他收入的比重平均為38.8%。和其他各種稅外融資收入一樣，非稅收入具有顯著的的不規(guī)范性、不透明性、不公正性、不平等性和較大的自由裁量空間。稅外融資收入規(guī)模的不斷擴(kuò)大，一則加重了企業(yè)特別是中小企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，二則由于較強(qiáng)的隨意性，導(dǎo)致了較強(qiáng)的不可預(yù)期性，增加了社會經(jīng)濟(jì)運行的制度成本和交易成本，兩者都降低了企業(yè)的效率，抑制了居民消費的擴(kuò)大，限制了經(jīng)濟(jì)增長，第三，極易導(dǎo)致違法行政，為貪贓枉法提供制度方便。建立與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須處理好政府與市場的關(guān)系，控制政府收支入規(guī)模，規(guī)范政府收支行為，實現(xiàn)社會公眾對各級政府行為的有效約束、嚴(yán)格的預(yù)算監(jiān)督。為此，課題組重點考察控制政府收入增長，壓縮非稅收入減輕中小企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)等對經(jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整的效應(yīng)。