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上月（6月）底，深圳市敲定綜合配套改革3年實(shí)施方案。7月1日，坪山新區(qū)以出人意料的速度掛牌成立，并被設(shè)定為推行行政體制改革的試驗(yàn)田。
獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，深圳重啟以“行政三分制”為最大亮點(diǎn)的行政體制改革，這意味著深圳將在全國(guó)率先探索全新的政府架構(gòu)，政府職能部門(mén)分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大板塊，從而扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)體制下政府部門(mén)集決策、執(zhí)行、監(jiān)督為一體，自定規(guī)則、自己執(zhí)行、自我監(jiān)督的行政權(quán)力運(yùn)作模式。
深圳市新任市長(zhǎng)王榮不久前表態(tài)，將一如既往地推進(jìn)深圳各項(xiàng)改革。
如果“行政三分制”可行，有可能成為今后全國(guó)行政機(jī)構(gòu)尤其是地方政府效法的榜樣，深圳再啟的“行政三分制”將如何進(jìn)行，引人關(guān)注。
將建設(shè)公共服務(wù)型政府
記者在深圳市民中心行政服務(wù)大廳遇到剛辦完事的廖先生。“市民可以在行政服務(wù)大廳通過(guò)100多個(gè)服務(wù)窗口，辦理350多項(xiàng)行政業(yè)務(wù)，享受一站式服務(wù)，這就是改革的成果�！绷蜗壬f(shuō)。
《深圳市綜合配套改革總體方案》里與行政體制改革有關(guān)的描述寥寥數(shù)語(yǔ)，但描繪出的藍(lán)圖很美好。以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，全面創(chuàng)新行政管理體制，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開(kāi)透明、廉潔高效轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。
《總體方案》沒(méi)有直接用“行政三分制”的說(shuō)法，具體的表述是“按照職能有機(jī)統(tǒng)一的原則，優(yōu)化政務(wù)流程，整合政府機(jī)構(gòu)，完善大部門(mén)管理體制，實(shí)現(xiàn)政府職能、機(jī)構(gòu)與人員的合理配置。建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。實(shí)現(xiàn)決策相對(duì)集中、執(zhí)行專(zhuān)業(yè)高效、監(jiān)督有力到位�！�
深圳市為行政體制改革定好了路線(xiàn)圖：通過(guò)為期5年的改革，到2013年建立全新的公共服務(wù)型政府，這一時(shí)間表比全國(guó)目標(biāo)提前7年。深圳市委書(shū)記劉玉浦表示，作為綜改突破口的行政體制改革，將是今年改革的關(guān)鍵。
行政體制改革不會(huì)停步
各方期待著具體實(shí)施方案早日出臺(tái)，這時(shí)傳出深圳市長(zhǎng)許宗衡被免職接受調(diào)查的消息，重啟的“行政三分制”改革何去何從？
“國(guó)務(wù)院已批準(zhǔn)綜合改革方案，這是大政方針，大方向不會(huì)該變，只是在細(xì)節(jié)操作上會(huì)有些影響。市里已開(kāi)了幾次會(huì)，但沒(méi)做具體調(diào)整，綜合改革方案也沒(méi)有公示，不過(guò)最遲今年底就要?jiǎng)恿��！眳⑴c綜合改革的人士表示，行政改革不會(huì)因此停步。
記者在采訪(fǎng)中多次聽(tīng)到這樣的見(jiàn)解——深圳市場(chǎng)化程度較高，誰(shuí)掌握了資源就有腐敗的可能，尤其是高層權(quán)力缺乏制約的問(wèn)題，一定要予以解決�！靶姓种啤笔箼�(quán)力相互制約、相互協(xié)調(diào)，從而達(dá)到防止公職人員濫用權(quán)力的目的，這也是人們對(duì)改革最寄予期望的地方。
更重要的一點(diǎn)是，國(guó)務(wù)院要求國(guó)家各有關(guān)部門(mén)要按照職責(zé)分工，積極支持深圳市開(kāi)展有關(guān)專(zhuān)項(xiàng)改革，先行試驗(yàn)一些重大的改革開(kāi)放措施，并明確表示，對(duì)于深圳有條件、有基礎(chǔ)、有能力做好的改革事項(xiàng)，要優(yōu)先考慮放在深圳先行先試。廣東省政府也明確表態(tài)，支持深圳探索形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的政府架構(gòu)。有來(lái)自高層的強(qiáng)力支持，深圳今天的行政管理體制改革會(huì)比6年前阻力小很多。
對(duì)改革有期待也有擔(dān)憂(yōu)
6年后深圳重啟“行政三分制”，自然吸引各方更多的期待。有樂(lè)觀卻也有悲觀，記者在采訪(fǎng)中得到截然不同的兩種反應(yīng)。
樂(lè)觀的看法是，經(jīng)過(guò)6年的鋪墊，深圳推行“行政三分制”改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。深圳在大部制方面較早進(jìn)行了探索，積累了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。大部制在中央層面鋪開(kāi)，部委的大工業(yè)、大衛(wèi)生、大交通等已具雛形，為深圳重啟改革提供了良機(jī)。
改革時(shí)機(jī)成熟，并不代表改革前路平坦。
早在2003年，旨在精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、提高行政效率的“行政三分制”曾經(jīng)一度被提上日程，不過(guò)，在幾乎需要推倒重來(lái)的政府架構(gòu)改造工程面前，改革遭遇了巨大的阻力。參與起草改革試點(diǎn)方案的深圳大學(xué)教授馬敬仁對(duì)此深有感觸。他回憶說(shuō)，規(guī)劃中決策部門(mén)的級(jí)別較高，其數(shù)量越協(xié)商越多，從最早開(kāi)始的3個(gè)最后變成21個(gè)。改革在利益面前“走形”，自然就改不下去了。
重啟“行政三分制”改革，當(dāng)年的阻力依然存在。部門(mén)之間的利益要平衡，機(jī)構(gòu)調(diào)整涉及到的人員如何重新安排，都是令改革者頭痛的問(wèn)題。
“就算是突破了部門(mén)利益的阻力，也很難說(shuō)改革就能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)�！庇浾咴诓稍L(fǎng)中多次聽(tīng)到對(duì)改革效果質(zhì)疑的聲音。有專(zhuān)家認(rèn)為，決策部門(mén)只有決策權(quán)而沒(méi)有執(zhí)行權(quán)，執(zhí)行部門(mén)只有執(zhí)行權(quán)而沒(méi)有決策權(quán)，監(jiān)督部門(mén)直屬市長(zhǎng)管轄，有點(diǎn)權(quán)力制衡和監(jiān)督的味道，但是改革仍然只是行政權(quán)力的內(nèi)部制衡。
據(jù)說(shuō)深圳的“行政三分制”改革是參照了英國(guó)、新加坡，特別是香港的經(jīng)驗(yàn)�！跋愀勰茏龅降模钲谖幢鼐湍茏龅��！币幻谡块T(mén)工作了20多年的官員的看法有些不樂(lè)觀，但不無(wú)道理。一是港府的高效率和負(fù)責(zé)任固然依賴(lài)于這套體制，但值得注意的是這套體制背后還有完備的法治環(huán)境和強(qiáng)大的輿論監(jiān)督。如果做不到，改革很可能流于形式，難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。
坪山新區(qū)探索改革之路
坪山新區(qū)成立，宣告深圳綜改大幕正式開(kāi)啟。
坪山新區(qū)堅(jiān)持小政府架構(gòu)，新區(qū)管理委員會(huì)下轄綜合辦公室、紀(jì)檢監(jiān)察局、組織人事局、經(jīng)濟(jì)服務(wù)局、發(fā)展和財(cái)政局、社會(huì)管理局、公共事業(yè)局、城市建設(shè)局、城市管理局。另外，新區(qū)將實(shí)行“一級(jí)政府三級(jí)管理”，試點(diǎn)整合街道與社區(qū)工作站資源，通過(guò)功能區(qū)完成精簡(jiǎn)行政層級(jí)的試點(diǎn)。
新區(qū)承載了城市未來(lái)發(fā)展布局、改革進(jìn)程等意義，一方面為深圳承擔(dān)了在行政、經(jīng)濟(jì)管理體制改革上的試點(diǎn)，提供一種全新的功能經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，為改革試圖解決的提高社會(huì)管理效率，推進(jìn)政府扁平化管理進(jìn)行有益的探索。另一方面，試圖規(guī)避在改革起步階段對(duì)既有利益格局的大規(guī)模沖擊，嘗試在阻力最小化的環(huán)境中，探索出一條推進(jìn)深層次改革的可接受之路。不過(guò)有專(zhuān)家認(rèn)為，新區(qū)畢竟是“一張白紙”，能畫(huà)出美好的圖畫(huà)，指望通過(guò)它的試點(diǎn)解決全市層面的問(wèn)題并不現(xiàn)實(shí)。
深圳市民中心的建筑以大鵬展翅作為標(biāo)志，波浪線(xiàn)“若垂云之翼”，寓示深圳發(fā)展如“鯤鵬展翅九萬(wàn)里”，具有勇于創(chuàng)新的拼搏精神�，F(xiàn)在深圳重啟“行政三分制”改革，能否給深圳帶來(lái)新的發(fā)展動(dòng)力，也為全國(guó)行政體制改革做出有益的探索和嘗試？
“對(duì)改革要有耐心�！瘪R敬仁的話(huà)很有道理。改革方案還未出臺(tái)，現(xiàn)在提到的所有疑問(wèn)和擔(dān)憂(yōu)，到了公布的那一天，也許會(huì)發(fā)現(xiàn)都有解釋。深圳的改革不可能一步達(dá)到外界的期望，中央給深圳先行先試權(quán)，也正式探索一條可行的路徑，而非寄希望于一蹴而就。
【焦點(diǎn)鏈接】“行政三分制”政府素描
“行政三分制”改革后的政府將是何種面貌？有關(guān)專(zhuān)家對(duì)此作了描畫(huà)——
■政府部門(mén)決策、執(zhí)行、監(jiān)督3種職能將被剝離開(kāi)來(lái)，構(gòu)建分離制約又能協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的新機(jī)制。
■這種新機(jī)制通過(guò)合理分解權(quán)力，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的有效制約，使決策更民主、科學(xué)；執(zhí)行更透明、公正；監(jiān)督更有效、有力，避免權(quán)力過(guò)于集中在某一部門(mén)、某一環(huán)節(jié)而導(dǎo)致失范的現(xiàn)象。規(guī)范決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使職能部門(mén)各司其責(zé)，形成整體合力和制衡效應(yīng)，從而達(dá)到防止公職人員濫用權(quán)力的目的。
■實(shí)行“行政三分制”將最終解決公共管理的主題多元化問(wèn)題。公共管理和公共服務(wù)多元化后，低成本、高效率的服務(wù)型政府才有可能。在新體制下，由于廣泛的公民參與，行政管理的民主化、科學(xué)化成為現(xiàn)實(shí)。
■由領(lǐng)導(dǎo)人拍腦袋、從各部門(mén)利益出發(fā)的決策方式將被徹底改變，通過(guò)聽(tīng)證、議政、民意調(diào)查、專(zhuān)家咨詢(xún)、市民參與等行政參與新方式，廣泛吸納民意，在充分論證的基礎(chǔ)上，形成決策方案，從而大大地減少?zèng)Q策失誤，提高決策質(zhì)量和決策水平。
■政府從“全知全能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢挢?zé)任”，從權(quán)威命令轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)決策，從人治管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓�，從“傳統(tǒng)部門(mén)利益型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤艾F(xiàn)代公共服務(wù)型政府”。
【焦點(diǎn)背景】6年前的改革方案
深圳大學(xué)教授馬敬仁是6年前改革方案的設(shè)計(jì)者之一，在他看來(lái)，有關(guān)行政管理體制改革的思路，自上而下已相當(dāng)清晰，無(wú)需討論太多。實(shí)施方案還沒(méi)有最后定案，但可以肯定的是，現(xiàn)有政府架構(gòu)將被打破，機(jī)構(gòu)撤并也在所難免。有關(guān)專(zhuān)家向記者提供了6年前的改革方案，或許能從中看到一些改革的脈絡(luò)。
■市長(zhǎng)僅設(shè)置一正一副，原來(lái)的副市長(zhǎng)各自牽頭成立決策委員會(huì)，下面再設(shè)置各個(gè)執(zhí)行局。
■整個(gè)政府按照大行業(yè)、大系統(tǒng)分成決策、執(zhí)行和監(jiān)督3個(gè)“職能塊”。每個(gè)決策部門(mén)對(duì)應(yīng)設(shè)立幾個(gè)執(zhí)行部門(mén)。比如經(jīng)濟(jì)決策部門(mén)可以設(shè)一個(gè)決策機(jī)構(gòu)，也可以設(shè)兩個(gè)，如發(fā)展計(jì)劃局、經(jīng)貿(mào)局，然后把該領(lǐng)域的事務(wù)按照部門(mén)化原則和管理幅度設(shè)幾個(gè)執(zhí)行部門(mén)，如內(nèi)貿(mào)局、外貿(mào)局等。
■大決策主要由決策部門(mén)來(lái)制定。它和執(zhí)行部門(mén)之間訂有績(jī)效合同，執(zhí)行部門(mén)按照法規(guī)、政策、辦法來(lái)運(yùn)作，履行其績(jī)效合同，實(shí)現(xiàn)其責(zé)任、目標(biāo)、任務(wù)等，形成縱向的制約關(guān)系。
■每個(gè)決策部門(mén)設(shè)兩類(lèi)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。一是服務(wù)于決策局長(zhǎng)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，設(shè)在政府內(nèi)部；二是制約局長(zhǎng)權(quán)力的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，它可以勸告、修改甚至否決決策局的決定。制約決策局職權(quán)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)由非政府官員組成，理想的結(jié)構(gòu)是本專(zhuān)業(yè)專(zhuān)家占1/3，非專(zhuān)業(yè)專(zhuān)家占1/3，退休或退居二線(xiàn)的資深局級(jí)干部占1/3，形成橫向的制約機(jī)制。
■監(jiān)督部門(mén)主要包括行政監(jiān)察和會(huì)計(jì)檢查(審計(jì))機(jī)構(gòu)。他們屬于相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督部門(mén)，主要進(jìn)行法紀(jì)監(jiān)督、政策評(píng)價(jià)、會(huì)計(jì)檢查和績(jī)效監(jiān)督。 |