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[進入汶川地震專題]
汶川地震災后重建，規(guī)劃環(huán)評成為社會關注的熱點。2002年，國家出臺了《環(huán)境影響評價法》，對規(guī)劃環(huán)境影響評價作了專章規(guī)定。此后，國務院法制辦公室在充分聽取有關部門、地方人民政府和有關專家意見的基礎上，經(jīng)與原國家環(huán)保總局、原交通部、發(fā)展改革委、水利部等部門反復研究論證，形成了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例（征求意見稿）》，并于今年3月27日至4月28日向社會各界廣泛征求意見。汶川災后重建，又一次引起了公眾對條例出臺的關注。
記者采訪了解到，規(guī)劃環(huán)評條例目前正加緊出臺。公眾意見主要集中在以下幾個方面。
介入重建受關注
目前，汶川地震災后重建工作已經(jīng)啟動。地震破壞了當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的平衡，生態(tài)系統(tǒng)的基礎可能受到嚴重損害。在重建的過程中，應該注意哪些環(huán)境問題？如何用規(guī)劃環(huán)評的眼光審視災區(qū)產(chǎn)業(yè)重新布局？
環(huán)境保護部副部長潘岳表示，重建是個立新的過程，不應是簡單的恢復，災區(qū)重建要切實維護好生態(tài)安全，離不開規(guī)劃環(huán)評這一國際公認的環(huán)境與發(fā)展綜合決策的手段。只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評，才能根據(jù)災區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力，對重建的空間布局、發(fā)展規(guī)模、功能分區(qū)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局等的生態(tài)環(huán)境適宜性進行分析，提出預防或減輕不良環(huán)境影響的對策措施。只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評，才能按照區(qū)域主導生態(tài)功能定位，確定災區(qū)主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，規(guī)范空間開發(fā)秩序。也只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評，才能從決策源頭上引導化工石化等高危行業(yè)合理布局以及流域梯級水電開發(fā)優(yōu)化發(fā)展。
潘岳認為，環(huán)保部門在災后重建工作中，應該為決策提供參考，首先要立即開展災區(qū)環(huán)境資源承載能力研究，明確災區(qū)生態(tài)環(huán)境對重建活動可承載的能力；其次要科學應對災區(qū)次生生態(tài)災害，對災區(qū)國土生態(tài)系統(tǒng)服務功能進行科學的區(qū)劃，按災區(qū)生態(tài)功能區(qū)劃，明確不同類型開發(fā)區(qū)域的目標、任務與措施；另外還要統(tǒng)籌災區(qū)化工石化等高危行業(yè)布局性環(huán)境風險，并且加強流域水電開發(fā)的環(huán)境風險管理。
城市規(guī)劃專家、中國工程院院士鄒德慈也認為，在災后重建的過程中，應該把修復生態(tài)環(huán)境作為決策的重要前提和認識基礎。這一點，在規(guī)劃環(huán)保條例立法中應有所體現(xiàn)�！叭祟悓τ谧匀簧鷳B(tài)的修復能力有限，但對于一些自然災害，我們可以采取各種手段和措施，趨利避害�；謴椭亟☉浞挚紤]生態(tài)環(huán)境的因素，只有目光長遠，才能長治久安。”
公眾參與是關鍵
“如果說13億人口是一個大家庭的話，環(huán)保工作就是整個家庭當中的清潔和衛(wèi)生，單靠政府來做，能力和效果都非常有限，需要每一個家庭成員的努力，才能做好有關環(huán)境方面的工作，使整個家庭保證清潔和衛(wèi)生。”民間環(huán)保團體“自然之友”的發(fā)起人梁從誡曾舉例說明環(huán)境保護不僅是政府的工作，還需要更多的公眾參與。
針對目前的征求意見稿，中國政法大學環(huán)境資源法研究所的學者楊源認為，條例征求意見稿第九條規(guī)定，“規(guī)劃編制機關對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的專項規(guī)劃，應當在規(guī)劃草案上報審批前征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書的意見�！钡�，對什么是可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃，標準不確定，實踐操作中容易引起糾紛。
據(jù)此，楊源認為，可以考慮進一步拓寬公眾參與環(huán)評的規(guī)劃范圍，允許公眾發(fā)表意見。從規(guī)劃的公開到公眾具體參與的程序，每一步都要具體明確規(guī)定�！兑�(guī)劃環(huán)境影響評價條例》可以參照《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》補充制定規(guī)劃環(huán)評的公眾參與辦法，但要彌補《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》救濟途徑與法律責任缺失的不足，保證程序真正執(zhí)行。
規(guī)劃環(huán)評：
指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟決策鏈的前端，通過對環(huán)境資源承載能力的分析，對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達到在開發(fā)建設活動源頭預防環(huán)境問題的目的。
如何執(zhí)行是考驗
有學者表示，完善這個征求意見稿固然重要，但最重要的是盡快出臺這一條例，并最大程度地發(fā)揮其功能。《征求意見稿》第十四條規(guī)定：“設區(qū)的市級以上人民政府審批的專項規(guī)劃，在審批前由其環(huán)境保護主管部門召集有關部門代表和專家組成審查小組，對環(huán)境影響報告書進行審查�！边@使得環(huán)保部門有可能從源頭上遏制這些規(guī)劃可能導致的污染。也正因為此，環(huán)保部在過去的一年中一直把《規(guī)劃環(huán)評條例》作為工作重點之一來推進。
條例出臺后如何保證其執(zhí)行效果，仍然存在懸念。
據(jù)有關人士透露，每年中國出的環(huán)評報告書數(shù)量，幾乎超過了全世界主要發(fā)達國家歷年環(huán)評報告書的總和，但超過99％的通過率，以及缺乏公開、透明以及獨立監(jiān)督、事后懲罰的評價體制，使得這一制度在很大程度流于形式。
環(huán)保部環(huán)境工程評估中心有關負責人表示，這一條例的執(zhí)行僅僅依靠環(huán)保部門自身的努力是遠遠不夠的。雖然國家環(huán)�？偩忠呀�(jīng)升格為環(huán)保部，但職能分割并沒有得到解決，很多環(huán)境要素的監(jiān)管也還分布在多個部門。這些部門之間的信息渠道遠談不上暢通。因此，即使做狹義的規(guī)劃環(huán)評，在技術上和操作上也都面臨種種困難。而如果像國際上那樣，把社會影響評估也納入規(guī)劃環(huán)評，需要克服的障礙就更加龐大了。
此外，要使得規(guī)劃環(huán)評真正起到效果，最重要的是盡早介入，并且要求規(guī)劃編制部門同時提供合理的替代方案。這些，都需要進一步的制度保障。否則，如果規(guī)劃環(huán)評變成事實上的“追認”，那么其主動性和提前預防功能就根本無從談起。
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評 論 |
災后重建是規(guī)劃環(huán)評立法的良好契機 | |
□ 劉效仁
四川汶川地震對災區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞。對此，環(huán)境保護部副部長潘岳表示，生態(tài)環(huán)境應該成為災區(qū)重建合理布局的基礎指標之一，規(guī)劃環(huán)評也應作為重建規(guī)劃的基礎依據(jù)，以利于建立長期的減災防災機制。
目前，有關部門發(fā)現(xiàn)，地震導致山體滑坡、泥石流等次生地質(zhì)環(huán)境災害；防疫過程中使用的大量消毒劑、滅菌劑，以及生活垃圾、生活污水、腐爛動物尸體等，威脅到河流水環(huán)境和群眾飲用水的安全；地震將改變部分珍稀動物的食物結構和生活習性，并可能直接導致其數(shù)量的減少，造成生態(tài)功能的下降；地震還造成土壤和地下水污染隱患等多種生態(tài)問題。更堪憂慮的是，西南地區(qū)作為水利水電開發(fā)的重點區(qū)域，也是我國主要的地震活躍帶之一。鑒于其地質(zhì)條件復雜、災害風險極高的特點，專家指出，必須堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃、保護優(yōu)先、有序開發(fā)”原則，特別是要進行地震環(huán)境風險影響評價。對一些生態(tài)環(huán)境特別敏感的地區(qū)，則需要制定更高更嚴格的保護措施。
災區(qū)重建應充分考慮當?shù)氐刭|(zhì)條件和資源環(huán)境承載能力。合理確定城鎮(zhèn)、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局和建設標準，就必須強化規(guī)劃環(huán)評，一點也忽略不得，一點也懈怠不得。事實上，要把環(huán)境承載力作為災區(qū)重建的坐標，那么，在做重建規(guī)劃時就必須運用規(guī)劃環(huán)評這一國際公認的環(huán)境與發(fā)展綜合決策的手段。只有開展重建規(guī)劃的環(huán)評，才能根據(jù)災區(qū)生態(tài)環(huán)境承載能力，對重建的空間布局、發(fā)展規(guī)模、功能分區(qū)等的生態(tài)環(huán)境適宜性進行分析，提出預防或減輕不良環(huán)境影響的對策措施；確定災區(qū)主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，規(guī)范空間開發(fā)秩序，從決策源頭上引導重化工等高危行業(yè)合理布局以及流域梯級水電開發(fā)優(yōu)化發(fā)展。
不可否認，環(huán)評所注重的長期利益、全局利益往往是與有些部門和地方所關心追求的短期利益、局部利益相沖突，這也致使很多地區(qū)和部門對這項工作不那么支持。但災后重建乃是百年大計。此時此刻，我們必須全國一盤棋，必須放開眼光，堅持把規(guī)劃環(huán)評放在重建規(guī)劃的重要位置，并嚴格按照國際通行的辦法進行操作，推動災后重建科學進行。 | | |