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論者分析過(guò)許多原因，集中于以下三條：第一，高油價(jià)時(shí)推燃油稅會(huì)增加用車人或單位的支出，社會(huì)難以承受；第二，牽涉中央與地方的稅費(fèi)調(diào)整，因?yàn)轲B(yǎng)路費(fèi)是一種地方收入，而燃油稅則是一種共享稅收；第三，牽涉到政府不同部門之間的利益調(diào)整，養(yǎng)路費(fèi)的收取單位是交通管理部門，而一旦變成了“稅”，則必須由稅務(wù)部門征繳。
我的看法是，上述這些理由可能確實(shí)存在，但都不是根本性的障礙。
所謂中央與地方、部門與部門之間的利益調(diào)整，歸根結(jié)底只是一個(gè)技術(shù)性問(wèn)題。如果真的下決心改革，中央只要把燃油稅變成一項(xiàng)地方稅留在地方就可以了，如果不改革，中央本來(lái)也拿不到這筆錢。而如果各地政府都嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線的財(cái)政紀(jì)律，交通部門收上來(lái)的錢，是必須要納入政府的統(tǒng)一收支管理的，它自己根本沒(méi)有權(quán)利去隨便花掉。退一步說(shuō)，即使交通部門有一定比例的提成，政府在改革以后也完全可以通過(guò)財(cái)政撥款的方式將原來(lái)的這部分利益補(bǔ)償給交通部門。不管是以養(yǎng)路費(fèi)形式還是燃油稅形式存在，反正收上來(lái)的錢本就應(yīng)當(dāng)用于公路養(yǎng)護(hù)。
至于說(shuō)到增加社會(huì)負(fù)擔(dān)，那就更奇怪了。開(kāi)征燃油稅的目的是要以這種更為公平合理的稅收去取代不公平不合理的養(yǎng)路費(fèi)，而不是增加政府收入。國(guó)家應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)一個(gè)比較精準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)模型，在此基礎(chǔ)上確定燃油稅的稅率，以確保按此稅率與按現(xiàn)行養(yǎng)路費(fèi)制度征收到的總金額大致相等。如此，不同用車個(gè)人和單位的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)雖會(huì)有很大變化，但全社會(huì)的總負(fù)擔(dān)并不會(huì)增加。而且由于燃油稅是一項(xiàng)鼓勵(lì)節(jié)約的制度，長(zhǎng)期來(lái)看改革一定能夠降低全社會(huì)的總負(fù)擔(dān)。況且就算這個(gè)推斷成立，最近這10多年以來(lái)，有多少人聽(tīng)說(shuō)過(guò)政府因?yàn)閾?dān)心增加社會(huì)負(fù)擔(dān)而停止或暫緩某項(xiàng)它想要推進(jìn)的稅費(fèi)改革的？
此外，還有人將取消高速公路的收費(fèi)與開(kāi)征燃油稅扯在一起。這點(diǎn)也是不成立的，因?yàn)楦咚俟肥召M(fèi)的依據(jù)是建立在它是公司化經(jīng)營(yíng)(而非政府管理)的基礎(chǔ)上的，因而需要在一定年份內(nèi)(通常是20年)收回投資。車主向高速公路運(yùn)營(yíng)公司支付的“過(guò)路費(fèi)”與向政府交通管理部門上繳的養(yǎng)路費(fèi)的含義是不同的。
從“燃油稅”看改革推動(dòng)力
那么，根本性的障礙到底在哪里呢？我認(rèn)為這涉及改革的動(dòng)力問(wèn)題，我們應(yīng)當(dāng)將關(guān)注重點(diǎn)放在下述問(wèn)題上：哪些人有比較強(qiáng)烈的意愿推動(dòng)(或阻礙)這一改革？
燃油稅取代養(yǎng)路費(fèi)的改革帶來(lái)的核心變化其實(shí)很簡(jiǎn)單：支出與開(kāi)車的多少掛鉤。如果依據(jù)單位時(shí)間出車?yán)锍踢@個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，目前中國(guó)的汽車保有情況大致可以劃分為四個(gè)部分：第一類是公交、出租以及包括貨運(yùn)在內(nèi)的各類經(jīng)營(yíng)性的車輛；第二類是政府的公車；第三類是所有企事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性的車輛；第四類是私人家庭車輛。我沒(méi)有做過(guò)科學(xué)的統(tǒng)計(jì)，但我認(rèn)為根據(jù)直覺(jué)就很容易得出以下結(jié)論：第一類是用車最多的，第二類和第三類應(yīng)該差不多，但考慮到官員公車私用的情況非常普遍，第二類應(yīng)當(dāng)比第三類用車要多；第四類用車最少。
由此可以判斷，燃油稅改革的支持者是所有私人車主和一部分企業(yè)(主要是私營(yíng)企業(yè))，而它的反對(duì)者是經(jīng)營(yíng)性車輛的擁有企業(yè)和一部分政府部門(還應(yīng)當(dāng)包括許多國(guó)有企事業(yè)單位，眾所周知，它們的領(lǐng)導(dǎo)人其實(shí)跟政府官員沒(méi)什么區(qū)別)。而改革的話語(yǔ)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)又掌握在哪部分群體手里呢？當(dāng)然是后者。很難設(shè)想，有人會(huì)費(fèi)力地去推動(dòng)一項(xiàng)有損于(或至少無(wú)利于)自己的改革。
當(dāng)然，我們也不能把事情看成鐵板一塊。應(yīng)該說(shuō)，在燃油稅的問(wèn)題上，越是高層的政府——特別是中央政府——往往越有意愿推動(dòng)這項(xiàng)改革，因?yàn)樗鼈儗?duì)社會(huì)公平正義、生態(tài)環(huán)境保護(hù)這類全局性的重大社會(huì)目標(biāo)負(fù)有絕大部分責(zé)任。然而，30年的實(shí)踐告訴我們，改革的初始推動(dòng)力的確都是自上而下的，但決定一項(xiàng)改革成敗的關(guān)鍵往往取決于能否調(diào)動(dòng)基層政府的積極性。在中國(guó)的現(xiàn)行體制下，即便是對(duì)大多數(shù)老百姓有好處的改革，一旦損害到各級(jí)基層政府的利益，它也多半很難推行下去。更何況，對(duì)高層政府來(lái)說(shuō)，燃油稅改革畢竟只是一個(gè)局部事件，遠(yuǎn)非一樁生死攸關(guān)的重大事項(xiàng)，如果它要調(diào)動(dòng)許多政治資源強(qiáng)行往下推，必然會(huì)擔(dān)心自己得不償失。
就燃油稅取代養(yǎng)路費(fèi)的改革而言，它的直接受益群體缺乏的是基本的政策博弈力量，而它的間接受益者雖有足夠的博弈力量但又缺乏十分強(qiáng)烈的意愿，這就是這一場(chǎng)事先張揚(yáng)了近20年的改革之所以難產(chǎn)的根源。如果這項(xiàng)改革想要重新獲得推進(jìn)的動(dòng)力，那么就必須有偶然的特殊機(jī)遇(或危機(jī))打破幾乎已經(jīng)剛性化了的利益和博弈格局。不知道這一次，是否已經(jīng)到了這個(gè)時(shí)候？
進(jìn)而言之，這也是走過(guò)了30年以后的整個(gè)中國(guó)改革事業(yè)的一個(gè)縮影。 |