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據(jù)《新京報(bào)》7月7日?qǐng)?bào)道，日前，北京律師董正偉收到國(guó)家發(fā)改委建議完善鐵路退票費(fèi)的回函。國(guó)家發(fā)改委稱(chēng)，從合同法角度看，旅客與鐵路運(yùn)輸企業(yè)合同解除后，退票費(fèi)主要是對(duì)因旅客退票造成鐵路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)輸能力損失的賠償，屬于合同法規(guī)定的違約責(zé)任。發(fā)改委表示，從保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的角度出發(fā)，發(fā)改委已向有關(guān)部門(mén)提出了完善退票費(fèi)政策的建議。
圍繞著鐵道部退票手續(xù)費(fèi)問(wèn)題，已經(jīng)產(chǎn)生了數(shù)起法律糾紛。無(wú)論是國(guó)家和發(fā)展委員會(huì)，還是鐵道部，都傾向于把這一問(wèn)題看作是民事糾紛。按照我國(guó)《合同法》的規(guī)定，如果當(dāng)事人雙方訂立合同，單方要求解除合同，那么，應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此而造成的損失。退票手續(xù)費(fèi)可能是為了彌補(bǔ)鐵道部因此而造成的損失，但是，由于退票手續(xù)費(fèi)的規(guī)定來(lái)源于鐵道部的有關(guān)規(guī)定，這在無(wú)形之中就給人一種自定規(guī)則、自己執(zhí)行規(guī)則的印象。因此，雖然乘客屢戰(zhàn)屢敗，但屢敗屢戰(zhàn)。
按照我國(guó)《立法法》的規(guī)定，同一機(jī)關(guān)制定的法律，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定�！惰F路法》關(guān)于民事行為的規(guī)定屬于《合同法》的特別法，司法機(jī)關(guān)在審理案件的時(shí)候應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。但是，《鐵路法》帶有明顯的部門(mén)法色彩，而我國(guó)鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)是典型的政企合一，所以，難免會(huì)給人一種單方做出意思表示的感覺(jué)。
解決這個(gè)問(wèn)題的辦法很多，全國(guó)人大常委會(huì)單獨(dú)做出規(guī)定是一種辦法；國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)取消鐵道部退票手續(xù)費(fèi)也是一種辦法；全國(guó)人大常委會(huì)修改《鐵路法》同樣是一種辦法。但所有這些解決問(wèn)題的辦法，都無(wú)法改變我國(guó)鐵路系統(tǒng)政企合一的體制，也無(wú)法從根本上避免類(lèi)似的現(xiàn)象再次發(fā)生。
要從根本上解決此類(lèi)問(wèn)題，必須加快行政體制改革，將鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)整編成為國(guó)有公司，然后由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)或者由國(guó)務(wù)院其他部門(mén)履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)。這樣一來(lái)，不僅實(shí)現(xiàn)了立法與執(zhí)行的相對(duì)分離，而且可以真正依照《合同法》的規(guī)定，由鐵路運(yùn)輸公司向國(guó)家價(jià)格主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)鐵路運(yùn)輸方面定價(jià)，從而平衡鐵路運(yùn)輸公司與乘客之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
從表面上來(lái)看，退票手續(xù)費(fèi)問(wèn)題是一個(gè)民事法律問(wèn)題，但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，卻是一個(gè)行政體制改革的問(wèn)題。如果行政體制改革不到位，那么，此類(lèi)問(wèn)題還會(huì)不斷出現(xiàn)。
當(dāng)前的首要任務(wù)是，由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院召開(kāi)會(huì)議，全面審理鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)乃至其他運(yùn)輸系統(tǒng)收費(fèi)改革問(wèn)題，在統(tǒng)籌兼顧的基礎(chǔ)上，取消包括養(yǎng)路費(fèi)、過(guò)路費(fèi)、退票手續(xù)費(fèi)在內(nèi)的一系列不合理的收費(fèi)。
從鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)的角度來(lái)看，實(shí)行政企分離之后，完全可以正大光明地向乘客收取違約金。只要鐵路系統(tǒng)的收費(fèi)按照價(jià)格法報(bào)請(qǐng)價(jià)格主管部門(mén)批準(zhǔn)，那么，鐵路運(yùn)輸公司的合法權(quán)益就能得到有效保護(hù)。
當(dāng)前我國(guó)行政主導(dǎo)的改革催生出了許多似是而非的收費(fèi)項(xiàng)目。從《合同法》的角度來(lái)看，有些收費(fèi)屬于合同當(dāng)事人行使權(quán)利的行為，無(wú)可厚非。但是由于收費(fèi)依據(jù)不合理或者收費(fèi)的名稱(chēng)莫名其妙，從而給人以攻擊的口實(shí)。發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，首先要鼓勵(lì)市場(chǎng)主體按照市場(chǎng)規(guī)則行使權(quán)利。如果市場(chǎng)主體的收費(fèi)會(huì)影響當(dāng)事人另一方的切身利益，或者會(huì)給中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)整體性的影響，那么，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)補(bǔ)貼的方式或者提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)制定特別法，解決此類(lèi)問(wèn)題。由于我國(guó)實(shí)行的是行政主導(dǎo)的改革，所以，許多本來(lái)應(yīng)該通過(guò)立法程序解決的問(wèn)題，沉淀在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，越來(lái)越多的收費(fèi)糾紛指向行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)不堪重負(fù)。行政機(jī)關(guān)要想從法律糾紛中解脫出來(lái)，最好的辦法就是提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加快有關(guān)立法工作，把行政問(wèn)題真正變成法律問(wèn)題。
從博弈論的角度來(lái)分析，全國(guó)人大是中國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也是中國(guó)的民意代表機(jī)構(gòu)，由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定相關(guān)的法律，不但可以充分聽(tīng)取社會(huì)各界的意見(jiàn)，平衡權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而且可以防止行政主導(dǎo)的改革導(dǎo)致利益失衡的問(wèn)題。
從中國(guó)改革的發(fā)展歷史來(lái)看，前十年的改革是自下而上的改革，政府機(jī)關(guān)基本上是被農(nóng)民和企業(yè)推著走；中間十年的改革是自上而下的改革，行政主導(dǎo)的色彩越來(lái)越濃厚。現(xiàn)在，中央提出科學(xué)發(fā)展觀，目的就是要把行政主導(dǎo)的改革真正變成法律主導(dǎo)的改革，從而使我國(guó)的各項(xiàng)改革措施充分體現(xiàn)民情民意，讓億萬(wàn)民眾從改革中得到實(shí)惠。我國(guó)在稅收制度改革方面，已經(jīng)邁出了令人可喜的步伐，《個(gè)人所得稅法》的修改，使得政府關(guān)于個(gè)人利息所得稅改革始終在法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行，每一項(xiàng)改革都有明確的法律依據(jù)。這是中國(guó)未來(lái)改革的方向，也是解決諸如退票手續(xù)費(fèi)問(wèn)題的最佳途徑。
（作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究中心主任
教授） |