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水的問題，已無回旋余地
二十二年前，1985年夏天，我25歲，第一次去滇池，作為環(huán)境記者，想寫一篇關(guān)于水治理的報(bào)道。當(dāng)時(shí)的滇池雖有些污染，但水質(zhì)基本還說得過去。
二十二年后，2007年夏天，我在《北京青年報(bào)》頭版上看到滇池的照片，綠油漆般的臭水沖刷著湖岸。那個(gè)口岸正是我當(dāng)年去過的地方。
二十二年中，中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)結(jié)構(gòu)乃至精神價(jià)值發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折�！艾F(xiàn)代化”是中國人一百六十年的夢(mèng)。中國今日之ＧＤＰ總量、外匯儲(chǔ)備、ＦＤＩ似乎都在證明這一夢(mèng)想的實(shí)現(xiàn)。但三農(nóng)問題、日趨復(fù)雜的社會(huì)矛盾、嚴(yán)峻的環(huán)境資源現(xiàn)狀（這在傳統(tǒng)ＧＤＰ統(tǒng)計(jì)中看不到），會(huì)使我們警醒，現(xiàn)代化夢(mèng)想仍未完全實(shí)現(xiàn)。
今夏連續(xù)爆發(fā)的水污染危機(jī)最令人關(guān)注。因?yàn)楹涂諝�、森林、草原相比，“水”雖是工業(yè)化的命脈，但更是人類生存須臾不能離開的生命線。自從松花江事件起，平均兩天就發(fā)生一起水污染事故。近年發(fā)生的環(huán)境群體性事件中，50％以上因水而起。在“水”的問題上，增長與環(huán)境的矛盾短兵相接，沒有任何回旋余地。
大江大河對(duì)文明古國最具特殊意義。中華民族尤其如此。大家常講“五岳”，但未必知“四瀆”。先秦典籍早將長江、黃河、淮河、濟(jì)水列為“四瀆”，那是誕生中華文明的母親河。當(dāng)我們?yōu)橹腥A文明成為全世界唯一以國家形態(tài)同根同種同文存留下來而自豪時(shí)，一定別忘了問問為什么。這里面蘊(yùn)涵著深刻的生態(tài)智慧。如今，這四條母親河幾乎所有支流要么壞死，要么干涸；9個(gè)大湖，7個(gè)的水質(zhì)已是五類以下；看不見的還有華北平原下方超過10萬平方公里的地下水大漏斗。幾千年來，治水機(jī)制塑造著大中國的行政模式；治水得失檢驗(yàn)著這一模式的效率。
幾個(gè)月來，媒體和公眾都在問：為什么政府花了那么多錢，那么長時(shí)間，下了那么大決心，大江大河大湖的水質(zhì)還是沒有根本好轉(zhuǎn)？其實(shí)，不是沒有好轉(zhuǎn)，而是好轉(zhuǎn)了又被第二輪、第三輪地污染。當(dāng)不少官員仍然膚淺地認(rèn)為只要ＧＤＰ增長了就可能解決一切問題時(shí)；當(dāng)官員政績(jī)考核還是以單純ＧＤＰ增長為主要指標(biāo)時(shí)；當(dāng)推動(dòng)ＧＤＰ的仍然主要靠傳統(tǒng)重化工業(yè)時(shí)；當(dāng)尚未完成的行政體制改革導(dǎo)致水管理機(jī)制還是條塊分割時(shí)；當(dāng)一套可操作的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策還沒有研究出臺(tái)時(shí)；當(dāng)?shù)胤奖Ｗo(hù)主義和企業(yè)的環(huán)境違法行為沒有得到公眾與輿論有效監(jiān)督時(shí)，我們只能說，中國如今的水污染問題，不是技術(shù)問題，不是資金問題，而是體制問題。
告別風(fēng)暴，尋找新的出路
這讓我想起了4年前的那個(gè)春天。突如其來的非典危機(jī)告訴我們，單純的經(jīng)濟(jì)增長不能解決全部社會(huì)問題。新一屆黨中央適時(shí)提出了科學(xué)發(fā)展觀，啟動(dòng)了中國發(fā)展觀和政績(jī)觀的全面轉(zhuǎn)型�？茖W(xué)發(fā)展觀不是單純經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的改變，而是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的深刻變革，更是對(duì)社會(huì)主義本質(zhì)的進(jìn)一步追求。四年來，科學(xué)發(fā)展觀已在各個(gè)領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)。當(dāng)務(wù)之急，是如何將這一共識(shí)轉(zhuǎn)化成一套制度，即如何把各個(gè)發(fā)展主體從過去的利益格局中拖出來，束縛進(jìn)新的規(guī)則軌道。
寫這篇文章時(shí)，“流域限批”的第一階段已經(jīng)結(jié)束了，各地的整改取得了明顯成效，很多十年關(guān)不了的污染企業(yè)被關(guān)了，一大批“土政策”被廢止了。但我們卻高興不起來——解除限批之后呢，那些治污設(shè)施會(huì)不會(huì)真正運(yùn)營？新上的項(xiàng)目會(huì)不會(huì)履行環(huán)保承諾？那些沒有被限批的地區(qū)會(huì)不會(huì)以此為戒？
四年以來，媒體把環(huán)�？偩值膱�(zhí)法行動(dòng)稱作“風(fēng)暴”。這個(gè)名字很浪漫。但現(xiàn)實(shí)卻是一場(chǎng)沒有絲毫浪漫色彩的、漫長而艱辛的拉鋸戰(zhàn)。從第一次關(guān)停沒有做環(huán)評(píng)的30家特大項(xiàng)目開始，到第二次松花江事件后對(duì)大江大河流域的化工業(yè)布局排查；到第三次今年初的以遏制二氧化硫排放為目的的區(qū)域限批；再到今年夏天太湖藍(lán)藻之后的流域限批。每一次，“風(fēng)暴”都跟在突發(fā)事件和被動(dòng)形勢(shì)后面“亡羊補(bǔ)牢”；每一次，“風(fēng)暴”都未能如愿變成常規(guī)性制度固定下來；每一次，“風(fēng)暴”能改變的都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如人們期待的多。是該告別“風(fēng)暴”尋找新路的時(shí)候了。什么是新路？制度建設(shè)。在環(huán)保復(fù)位的過程中，“風(fēng)暴”是必須的，因?yàn)樗膹?qiáng)勢(shì)，才能夠在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局中重新建立環(huán)保的權(quán)威；但“風(fēng)暴”再強(qiáng)，也還是傳統(tǒng)的行政手段，沒有改變現(xiàn)有的游戲規(guī)則，而且過于依賴各級(jí)執(zhí)行者的個(gè)人意志。我們需要的，是更長久、更富全局性的解決方案。
大家可能注意到了，經(jīng)反復(fù)協(xié)調(diào)，“水污染防治法的修訂草案”終于出臺(tái)了；環(huán)�？偩智安痪糜趾腿嗣胥y行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合推出了“綠色信貸”，環(huán)保第一次在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段中成為一個(gè)“關(guān)鍵詞”。這只是開始。下一步，將聯(lián)合財(cái)政部開展環(huán)境財(cái)稅政策、生態(tài)補(bǔ)償政策等課題的研究和試點(diǎn)；將聯(lián)合證監(jiān)會(huì)，對(duì)上市公司進(jìn)行環(huán)保核查，評(píng)價(jià)其環(huán)境績(jī)效；將聯(lián)合保監(jiān)會(huì)，在環(huán)境事故高發(fā)的企業(yè)和區(qū)域推行環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)；將聯(lián)合商務(wù)部，限制不履行環(huán)境責(zé)任的企業(yè)產(chǎn)品出口。從環(huán)�？偩峙c各宏觀經(jīng)濟(jì)部門合作情況看，爭(zhēng)取在一年內(nèi)出臺(tái)若干項(xiàng)政策；兩年內(nèi)完成主要政策試點(diǎn)；四年內(nèi)初步形成中國環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策一旦推行，不僅對(duì)中國環(huán)保事業(yè)有重大意義，也為中國科學(xué)發(fā)展觀與行政體制改革提供了堅(jiān)實(shí)的制度支撐。
制度建設(shè)比“風(fēng)暴”更為艱辛。在“花瓶”和“令箭”之間，在不同部門、地方和行業(yè)的利益沖突之間，在人們過高的期望和可能不那么完美的結(jié)果之間，亦有夭折的可能。我們不是天真的樂觀主義者，因?yàn)樵庥鲞^挫折與失敗，所以深知，接下來的這段路，需要更多的冷靜和堅(jiān)忍。
30年來的中國改革歷程，從某種角度看是一個(gè)中央向地方分權(quán)進(jìn)而促進(jìn)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的改革模式。在地方稅收主要依靠ＧＤＰ增長，而考核其業(yè)績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)只有ＧＤＰ一條時(shí)，地方政府在財(cái)政壓力下只有兩條路，要么依靠自主創(chuàng)新“開源節(jié)流”，要么依賴資源優(yōu)勢(shì)“殺雞取卵”。后者顯然費(fèi)時(shí)少、見效快，尤其是落后但資源豐富的區(qū)域。一個(gè)個(gè)煤化基地、石化基地、鋼鐵基地起來，ＧＤＰ能翻幾番。什么草原、森林、水源地、人口稠密區(qū)，都不在乎。2006年，六大高耗能高污染產(chǎn)業(yè)占工業(yè)能耗的70％；2007年上半年，六大高耗能行業(yè)增加值更是增長20.1％。假如沒有循環(huán)經(jīng)濟(jì)；假如沒有大規(guī)模的新能源；假如重化工業(yè)不受約束地再發(fā)展15年；假如一套有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策不能迅速出臺(tái)；假如為科學(xué)發(fā)展觀而設(shè)計(jì)的政績(jī)考核不能真正到位，按中國現(xiàn)在的環(huán)境容量來說，環(huán)境危機(jī)確實(shí)會(huì)提前來到。僅以火電為例。為支撐如此規(guī)模建設(shè)的重化工業(yè)，現(xiàn)在的裝機(jī)容量是六七億千瓦，火電占70％以上；若持續(xù)10余年，將需要15億千瓦以上的裝機(jī)容量，其中火電將仍占60％以上。如果相關(guān)的環(huán)保設(shè)施不能到位，這要耗多少煤？要排放多少硫與碳？要超過中國環(huán)境容量多少倍？真該算算賬了。
因此，最根本的辦法就是制訂中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，即打破行政區(qū)劃，根據(jù)不同地區(qū)的人口、資源、環(huán)境的容量總量，制定不同地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)，再根據(jù)不同發(fā)展目標(biāo)制定不同的評(píng)價(jià)考核體系，再按不同的考核評(píng)價(jià)體系賦予不同的經(jīng)濟(jì)政策。該涵養(yǎng)生態(tài)的地區(qū)考核綠色指標(biāo)、該發(fā)展重工業(yè)的地區(qū)考核ＧＤＰ，該搞第三產(chǎn)業(yè)的地區(qū)考核高技術(shù)附加值。當(dāng)然，最重要的要有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度支持生態(tài)補(bǔ)償。一些部委已經(jīng)開始這么做了。這首先將帶來中國國土整治規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的重新制訂。
如果短期內(nèi)無法完成這樣巨大的調(diào)整，那么設(shè)立一套對(duì)官員的環(huán)境考核和問責(zé)制度，就是次優(yōu)選擇。發(fā)展的主體，無非“官”、“商”、“民”。其中最關(guān)鍵在“官”。因?yàn)椋澜绾苌儆姓裰袊@樣在發(fā)展全局中行使著這么大的權(quán)能，肩負(fù)這么大的責(zé)任。為了起到“政績(jī)示范效應(yīng)”，對(duì)那些造成重大環(huán)境事故的官員，對(duì)那些無視污染排放的官員，不管經(jīng)濟(jì)發(fā)展多么成功，都應(yīng)該堅(jiān)決予以責(zé)任追究。一套對(duì)官員的約束激勵(lì)制度，是科學(xué)發(fā)展觀制度建設(shè)的核心。
最后是加強(qiáng)中央監(jiān)管能力。目前的環(huán)境管理模式是分割的。工業(yè)污染歸環(huán)保局，農(nóng)業(yè)污染歸農(nóng)業(yè)部，污水處理廠歸建設(shè)部，水管理歸水利部，海洋污染歸海洋局，沙塵暴治理歸林業(yè)局……如此等等。責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，互相牽制，行政成本極高。我們期望能夠成立一個(gè)統(tǒng)一的高級(jí)別協(xié)調(diào)機(jī)制，組織統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)和執(zhí)法。
對(duì)于環(huán)保部門自己來說，目前亟須環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的垂直。地方環(huán)保局的地位最為尷尬：出于體制原因，他們必須為當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)工業(yè)化保駕護(hù)航。其實(shí)他們中有很多人堅(jiān)持原則，但往往“挺得住的站不住”。結(jié)果，很多地方局長要通報(bào)當(dāng)?shù)氐奈廴�，居然只能給總局寫匿名信。有一個(gè)資源大省的環(huán)保局長，人很好，憨憨的。他一邊被省長罵為什么擺不平環(huán)�？偩�，一邊被我罵為什么不能嚴(yán)格執(zhí)法。三年以后，他終于不當(dāng)局長，調(diào)到一個(gè)市當(dāng)市長，他到北京來看我，喝醉了，三年憋的氣終于迸發(fā)出來，指著我的鼻子罵了半個(gè)小時(shí)。醒了之后問他，他全然不記得，死不承認(rèn)。
政府之外，還需公眾參與
在以上必然由政府主導(dǎo)的措施之外，還有一條是必須存在的，就是“公眾參與制度”。在各種發(fā)展主題被束縛進(jìn)新的軌道之前，用什么來遏制一些地方保護(hù)主義和資本的結(jié)合？這就是公眾參與。很多記者問我，你到環(huán)保總局之后做過最重要的事情是什么？我想他們一定期待我回答是環(huán)保風(fēng)暴。其實(shí)排在我心中最重要位置的，是圓明園聽證會(huì)。這只是一個(gè)小項(xiàng)目，兩三千萬元的投資，爭(zhēng)論的問題僅僅是該不該在湖底鋪膜。但它唯一的意義，就是第一次全過程公開地展示給大家看，矛盾是可以這樣解決的，和諧是可以這樣建立的，民主與法治是可以這樣進(jìn)行的。
公眾是環(huán)境問題的最大利益相關(guān)者。環(huán)境對(duì)于他們說，不是道德話語權(quán)，而是財(cái)產(chǎn)和健康。這并不意味著一切決策無條件地都由公眾說了算；而是創(chuàng)造一種機(jī)制，讓包括公眾在內(nèi)的各利益相關(guān)方按照法律的框架去博弈。這既能補(bǔ)充行政監(jiān)管，也能遏制地方保護(hù)主義和資本相結(jié)合的特殊利益。一個(gè)有效的公眾參與機(jī)制，就是一個(gè)能把在“上街”和“下跪”兩個(gè)極端間搖擺的公眾納入理性、建設(shè)性參與的機(jī)制。這一機(jī)制的起點(diǎn)，就是環(huán)境信息公開制度。信息公開，不僅在于對(duì)公民知情權(quán)的尊重，也是政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)之間良性互動(dòng)的基礎(chǔ)。
國務(wù)院頒布了《信息公開條例》，這將是歷史上的重要一筆。環(huán)�？偩衷诟鞑课械谝粋�(gè)發(fā)布了《環(huán)評(píng)公眾參與暫行辦法》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》。坦率說，這些法規(guī)并沒有得到很好的遵守，但至少創(chuàng)造了一個(gè)法律上的空間，只要不斷地用它博弈，就一定會(huì)變成硬制度。就像《環(huán)評(píng)法》一樣。
環(huán)保麻雀，可見中國沉疴
最后，我想說，我不是一個(gè)天生的環(huán)保主義者。我1983年成為中國環(huán)境報(bào)記者，只是出于命運(yùn)的偶然，只是一個(gè)酷愛文學(xué)的青年到一家“新開張”的報(bào)社工作而已。后來，我于1989年去了中國青年報(bào)，任分管理論的副總編，也沒有特別關(guān)心環(huán)境問題，我和同事們最熱衷討論的，是新思想文化。再后來，我調(diào)入宏觀經(jīng)濟(jì)部門，在國有資產(chǎn)管理局搞資產(chǎn)清查、到技術(shù)監(jiān)督局搞“質(zhì)量萬里行”，到體改辦搞行政改革與國資改革。和許多宏觀經(jīng)濟(jì)部門的同僚們一樣，我追求的是中華民族如何通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)大起來，然后再以經(jīng)濟(jì)改革推動(dòng)社會(huì)和行政改革。環(huán)境，仍然遠(yuǎn)在視線之外。2001年，我在一次論壇上還非常起勁地論述“中國正在成為世界工廠”。
2003年的非典是一個(gè)分水嶺。我就在那個(gè)春天被調(diào)至環(huán)�？偩帧Ｈチ酥蟮牡谝患率欠唭�(nèi)部資料。翻閱完這些觸目驚心的環(huán)境現(xiàn)狀報(bào)告，我非常難受。我開始認(rèn)真思考單純的ＧＤＰ增長與國家綜合發(fā)展的區(qū)別。如果更多的官員看到這些材料也會(huì)“重新思考”�？上麄兇蠖嗨莆耶�(dāng)初一樣，忙于“政治經(jīng)濟(jì)大事”，而少有時(shí)間關(guān)注環(huán)保。如果他們有我這樣的機(jī)會(huì)，從另一個(gè)角度看中國的發(fā)展，必會(huì)意識(shí)到，中國的人口資源環(huán)境結(jié)構(gòu)不可能支撐中國像西方那樣“先污染后治理”；中國不可能像西方那樣向國外轉(zhuǎn)移生態(tài)成本；中國可能要在人均3000美元時(shí)就不得不提前花巨大成本解決環(huán)境問題。從國家根本利益來看，環(huán)保與經(jīng)濟(jì)并非對(duì)立，不環(huán)保絕對(duì)不經(jīng)濟(jì)。
環(huán)保是一只小小的麻雀，剖開它，看得到中國所有的沉疴。在它身上，也可以試驗(yàn)所有治病的良方。環(huán)境與行政體制改革、環(huán)境與市場(chǎng)機(jī)制、環(huán)境與社會(huì)公平、環(huán)境與公眾參與、環(huán)境與文化倫理……重建環(huán)境治理體系，其實(shí)是重建社會(huì)體系與核心價(jià)值的過程。由此引發(fā)的種種曲折，既是科學(xué)發(fā)展與傳統(tǒng)發(fā)展的角力，又是現(xiàn)代文明和體制現(xiàn)狀的碰撞。
生態(tài)學(xué)者利奧波德說：“人們不斷地回到起點(diǎn)，以重新開始尋找那些永恒的價(jià)值觀。”“永恒的價(jià)值觀”就是人類最終的目的地�，F(xiàn)代化，我們比西方晚走了300年，但最終的目的地，卻未必比他們后到。只要我們選對(duì)方向，只要我們已在路上。 |