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| 2007-08-13 作者：高培勇 來源:中國(guó)網(wǎng) |
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連續(xù)幾年的“審計(jì)風(fēng)暴”，讓我們意識(shí)到規(guī)范政府預(yù)算制度的重要性。隨之而來的問題也提到我們面前：規(guī)范化的政府預(yù)算制度應(yīng)該是什么樣子？參照典型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的做法，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，似可列出三個(gè)基本條件，即政府部門經(jīng)費(fèi)實(shí)行“供給制”、全部政府收支進(jìn)預(yù)算、財(cái)政部門統(tǒng)攬政府收支。這三條當(dāng)為建設(shè)規(guī)范性政府預(yù)算管理制度所必須遵守的“底線”。
政府部門經(jīng)費(fèi)實(shí)行“供給制”。一些政府部門違規(guī)收錢用錢的現(xiàn)象之所以屢禁不止，一個(gè)重要原因在于政府部門經(jīng)費(fèi)來源的“雙軌制”。除了財(cái)政撥款，眼下政府部門的部分經(jīng)費(fèi)還需依賴自身“創(chuàng)收”，而“創(chuàng)收”的辦法當(dāng)然要在制度外去尋求。只要這種財(cái)政撥款與部門自籌經(jīng)費(fèi)的格局延續(xù)一天，政府部門就會(huì)兼具社會(huì)管理者和經(jīng)營(yíng)者兩種角色，就兼有公共利益和局部利益兩種動(dòng)機(jī)。所以，從完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制出發(fā)，政府部門經(jīng)費(fèi)要著眼于實(shí)行財(cái)政統(tǒng)一供給——全部來源于財(cái)政預(yù)算撥款。即便難以一下子消除“雙軌制”，也要將“供給制”作為目標(biāo)，并逐步創(chuàng)造條件趨近“供給制”。
全部政府收支進(jìn)預(yù)算。以政府收支作為統(tǒng)計(jì)口徑，可以納入這一口徑的有預(yù)算內(nèi)收支、預(yù)算外收支和制度外收支。其中，預(yù)算內(nèi)收支的管理比較規(guī)范——有統(tǒng)一的制度規(guī)范，納入預(yù)算，接受人民代表大會(huì)的審議；預(yù)算外收支的管理規(guī)范程度次之——有比較統(tǒng)一的制度規(guī)范，部分在預(yù)算中反映，部分游離于預(yù)算之外，不完全接受人民代表大會(huì)的審議；制度外收支的管理幾乎談不上規(guī)范——由各個(gè)地方或部門自立規(guī)章，自收自支，不納入預(yù)算。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為規(guī)范來看，預(yù)算外和制度外的收支屬于非規(guī)范性收支。非規(guī)范性收支既然能夠脫離預(yù)算控制，它的取得和支用便與部門利益甚至個(gè)人利益脫不了干系。所以，應(yīng)把建立完整統(tǒng)一的政府預(yù)算納入視野，取消制度外政府收支，將預(yù)算外政府收支納入預(yù)算內(nèi)管理，進(jìn)而形成覆蓋整個(gè)政府收支的政府預(yù)算。
財(cái)政部門統(tǒng)攬政府收支。專門設(shè)置一個(gè)財(cái)政部門管理政府收支，其初衷是割斷政府部門的行政、執(zhí)法行為同其服務(wù)或管理對(duì)象之間在“錢”上的直接聯(lián)系，不讓政府部門的行政、執(zhí)法行為偏離既有的法律和政策軌道。這樣做的最大好處，就是可以從根本上鏟除“以權(quán)謀錢、以權(quán)換錢”等腐敗行為的土壤，使政府部門能在一個(gè)規(guī)范的制度環(huán)境下以規(guī)范的行為履行職能。所以，如果把財(cái)政部門視作政府部門同其管理或服務(wù)對(duì)象間的一堵“錢”上往來的隔離墻，那么，讓財(cái)政部門將有關(guān)政府收支的事情統(tǒng)一管起來，顯然是必須堅(jiān)持的政府部門行為規(guī)范。即便出于工作便利的考慮，把某些特殊形式的收入如關(guān)稅、規(guī)費(fèi)交由特定政府職能部門收取，也要納入“收支兩條線”的制度框架，實(shí)行“代收”、“代征”。 |
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