近日，《證監(jiān)會委托上海、深圳證券交易所實施案件調(diào)查試點工作規(guī)定》(以下簡稱《委托規(guī)定》)發(fā)布。筆者認為，交易所處于市場最前沿，理應(yīng)充分發(fā)揮其在證券監(jiān)管中的作用。
證券交易所是什么法律地位?按《證券法》第102條，“證券交易所是為證券集中交易提供場所和設(shè)施，組織和監(jiān)督證券交易，實行自律管理的法人”，目前上證所登記為國有性質(zhì)的事業(yè)法人單位。按《證券交易所管理辦法》，證券交易所設(shè)會員大會、理事會和專門委員會，會員大會為證券交易所的最高權(quán)力機構(gòu)。
按上述兩個法律或規(guī)章，交易所理事長、副理事長由證監(jiān)會提名，交易所總經(jīng)理由證監(jiān)會任免，甚至交易所中層干部的任免需報證監(jiān)會備案，財務(wù)、人事部門負責人的任免需報證監(jiān)會批準;另外證券交易所還擁有對會員、證券交易和對上市公司的監(jiān)管權(quán)。也就是說，證券交易所不單是個自律組織，不少時候扮演的是執(zhí)行國家相關(guān)政策的組織機構(gòu)，是政府監(jiān)管部門微觀職能的延伸，也是對證券監(jiān)管部門監(jiān)管職能的有效補充。在現(xiàn)有法律構(gòu)架基礎(chǔ)上，證監(jiān)會提出委托滬深兩家交易所實施案件調(diào)查試點，有一定道理和必然性。
事實上，德國等成熟證券市場也有類似做法。德國的交易所受所在地州政府監(jiān)管，《交易所法》第4條規(guī)定，交易所交易監(jiān)控部門負責人的任免由交易所提名，報州政府交易所監(jiān)管機關(guān)批準;交易所的交易監(jiān)控部門擁有一定的調(diào)查權(quán)，在正常的工作時間內(nèi)可以進入交易大廳或當事人的營業(yè)場所調(diào)查和取證。交易所交易監(jiān)控部門按照州政府交易所監(jiān)管機關(guān)的指令，可以獨立進行調(diào)查或為州政府交易所監(jiān)管機關(guān)及聯(lián)邦金監(jiān)局的調(diào)查工作提供協(xié)助。
交易所處在市場第一線，對市場操縱、內(nèi)幕交易等違法違規(guī)線索更能在第一時間發(fā)現(xiàn)，證監(jiān)會打擊違法違規(guī)，一個主要線索來源就是交易所，為此2013年8月中國證監(jiān)會在《關(guān)于進一步加強稽查執(zhí)法工作的意見》專門要求，交易所對達到違法立案標準的線索，應(yīng)在5個工作日內(nèi)報送稽查局。按《委托規(guī)定》，對部分涉嫌欺詐發(fā)行、內(nèi)幕交易等違法行為，證監(jiān)會將采取專項委托方式委托交易所實施調(diào)查取證，同時還為防止交易所及其工作人員不作為、亂作為有相應(yīng)舉措，這將督促交易所主動作為，盡快提供監(jiān)管對象第一手違法違規(guī)材料，由此將大幅提高查案效率和質(zhì)量。
滬深交易所畢竟不是政府監(jiān)管部門的附屬機構(gòu)，而且政府監(jiān)管部門的監(jiān)管也難以代替交易所的自律監(jiān)管。自律一開始就是證券業(yè)的基石，證監(jiān)會國際組織明確指出，自律是應(yīng)對復(fù)雜、動態(tài)以及不斷變化的金融服務(wù)行業(yè)的有效和高效的監(jiān)管形式。自律監(jiān)管有不少優(yōu)點，更容易得到市場參與者的充分理解與主動遵守、效率更高;交易所擁有大量專業(yè)性人才，監(jiān)管專業(yè)性和針對性更強，監(jiān)管工作不會偏離實際;自律監(jiān)管成本大大低于政府的行政監(jiān)管，其成本通過向會員和市場收取費用來解決。當然證券交易所的自律監(jiān)管也有缺點，包括為了小行業(yè)利益有可能損害社會公共利益，自律監(jiān)管缺乏直接強制執(zhí)行力等。
審視境外成熟證券市場的監(jiān)管經(jīng)驗，多是力求在證券交易所自律監(jiān)管與行政監(jiān)管兩者之間尋求平衡;要盡快推動我國證券市場步入健康發(fā)展軌道，同樣要在兩者之間尋找最佳平衡點，要更加注重發(fā)揮交易所自律監(jiān)管優(yōu)勢，發(fā)揮其在政府和市場之間的紐帶作用，保證交易所自律監(jiān)管的相對獨立性和權(quán)威性。目前證監(jiān)會委托滬深交易所實施案件調(diào)查試點，這是發(fā)揮交易所監(jiān)管作用的重要舉措，不過，這總體上屬于委托執(zhí)法，應(yīng)納入完善行政監(jiān)管制度的范疇;今后，要根據(jù)證監(jiān)會和證券交易所各自的優(yōu)勢重新定位和完善兩者監(jiān)管權(quán)限，要賦予證券交易所更加有效的自律監(jiān)管權(quán)，比如增強交易所對監(jiān)管對象實施紀律處分和監(jiān)管措施的威懾力、強制力，通過交易所的及時監(jiān)管和處分，阻止違法行為的進一步發(fā)生。
