未來5年是我國走向法治市場經濟的關鍵時期。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，重在建立法治市場經濟�？偟呐袛嗍�，當前以放權為重點的行政審批制度改革取得重要突破，但是市場監(jiān)管改革尚未實質性破題。這就需要在深化行政審批制度改革的同時，加快實現(xiàn)市場監(jiān)管由行政為主向法治為主的轉型，強化以法治為基礎的市場監(jiān)管。
當前，消費市場環(huán)境與消費需求釋放不相適應的矛盾比較突出。到2020年，我國的消費總規(guī)模有可能達到45-50萬億元，由此成為支撐7%左右增長的主要因素。適應這個大趨勢，政府市場監(jiān)管已成為牽動影響增長轉型全局的關鍵因素之一。
把依法監(jiān)管作為市場監(jiān)管改革的基本目標
行政審批和市場監(jiān)管都是政府對市場秩序的一種管理。目前我國的市場監(jiān)管仍然保持著行政審批與市場監(jiān)管合為一體的突出特征，無論從食品藥品等消費品監(jiān)管，還是從壟斷行業(yè)的監(jiān)管來看，以行政監(jiān)管為主的體制不改變，實現(xiàn)市場監(jiān)管的有效性是相當困難的。這里，有3個問題需要提出來討論：
首先，行政審批與市場監(jiān)管不分，是不是市場監(jiān)管改革面臨的突出矛盾？從現(xiàn)實看，行政審批與市場監(jiān)管合為一體的特點比較突出。例如：某些機構既有行政審批權，又有市場監(jiān)管權。這種“誰審批誰監(jiān)管”的體制不可避免形成重審批、輕監(jiān)管的問題。這是“九龍治水、各管一段”的矛盾問題長期難以解決的根源所在�！ ∑浯�，要不要把行政審批與市場監(jiān)管嚴格分開？行政審批是行政機關事前調控的手段，市場監(jiān)管是對市場經營活動進行約束限制的行為，二者在范圍、程度上有所區(qū)別�，F(xiàn)代市場經濟條件下，有效的監(jiān)管主要是事后監(jiān)管，而不是前置性的審批。對于前置性的審批盡可能越少越好，對于事中、事后的監(jiān)管則需大大強化。這就需要從政府職能設計上，把行政審批與市場監(jiān)管嚴格分開。
最后，走向法治化是不是市場監(jiān)管改革的目標選擇？事前的審批是政府的行政權力，需要依法界定權力清單；市場監(jiān)管主要是事后監(jiān)管，需要依法監(jiān)管。當前，以行政審批取代監(jiān)管的矛盾比較突出，有關部門既管審批又管監(jiān)管，前置性審批過多不僅壓抑市場活力，也無法保證事后監(jiān)管的有效性。這就需要把推進由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主的轉型，作為市場監(jiān)管體制改革的基本目標，并對整個市場監(jiān)管體制進行重構。
加快推進市場監(jiān)管由行政為主向法治為主的轉變
作為發(fā)展轉型中的大國，發(fā)展市場經濟不僅會出現(xiàn)“市場失靈”，還會出現(xiàn)“市場失陷”，這就需要更好地發(fā)揮政府作用，把市場監(jiān)管作為政府的一項重要職能。未來幾年，加快行政管理體制改革，建設有為政府重要的任務之一，是推進市場監(jiān)管由行政為主向法治為主的轉變，維護市場秩序，彌補市場失靈。對此，提出以下3點建議：
第一，組建綜合性、權威性的市場監(jiān)管機構。為什么盡管這些年國家出臺了不少市場監(jiān)管的法律法規(guī)，但執(zhí)行效果并不好，一個重要原因就在于審批權與監(jiān)管權長期不分。近年來，一些地方試驗中開始整合市場監(jiān)管機構，成立了綜合性的市場監(jiān)管局，取得了比較好的效果。建議與大部門體制改革統(tǒng)籌考慮，盡快從國家層面，整合監(jiān)管機構，組建綜合性、權威性的市場監(jiān)管機構。
第二，調整市場監(jiān)管權力結構，建立決策和執(zhí)行嚴格分開的執(zhí)法監(jiān)督機構。新組建的綜合性市場監(jiān)管機構，應當作為執(zhí)行機構依法設定：一是成立國務院市場監(jiān)管委員會，整合國家工商總局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局等市場監(jiān)管職能，強化消費市場監(jiān)管的綜合性、統(tǒng)一性、有效性；二是整合商務部、國家發(fā)改委、國家工商總局三家的反壟斷執(zhí)法權，建立直屬國務院的反壟斷局，增強其反行政壟斷的監(jiān)督功能；三是從完善“一行三會”協(xié)調機制入手完善金融監(jiān)管，從側重對金融機構本身的監(jiān)管轉變?yōu)楦幼⒅貙鹑谛袨榈谋O(jiān)管，逐步由分業(yè)監(jiān)管過渡到混業(yè)監(jiān)管。
第三，強化市場監(jiān)管的相關立法。一是研究出臺綜合性的《市場監(jiān)管法》。確立市場監(jiān)管機構的法律地位；對市場監(jiān)管對象違法行為的嚴格制裁、對監(jiān)管者不當監(jiān)管的嚴格罰處加以規(guī)定；嚴格規(guī)范市場監(jiān)管程序，以法律制約監(jiān)管權力。二是修改《食品安全法》和《藥品管理法》。實行最嚴格的食品藥品安全監(jiān)管制度，完善食品藥品監(jiān)管體制，加大違法行為懲處力度，對網購食品藥品等監(jiān)管空白地帶進行法律規(guī)范。三是將反行政壟斷納入《反壟斷法》。建議對國有壟斷行業(yè)、城市公用事業(yè)、公共服務領域相關行業(yè)監(jiān)管內容進行清理、修改，使這些行業(yè)監(jiān)管體現(xiàn)公平競爭。
形成政府監(jiān)管與行業(yè)自律社會監(jiān)管的合力
在現(xiàn)代市場經濟條件下，政府監(jiān)管要面對無數(shù)個市場主體，如果僅僅靠政府唱“獨角戲”，市場監(jiān)管的有效性很難保證。這就需要賦予行業(yè)協(xié)會等社會組織相應的法律地位，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會組織在行業(yè)監(jiān)管、企業(yè)自律中的重要作用，以形成政府與社會在市場監(jiān)管中的合力。這里，需要重點討論這樣3個問題：
一是行業(yè)自律、社會監(jiān)管是不是嚴重缺失？當前，消費安全問題頻發(fā)，不僅反映了政府市場監(jiān)管職能的缺位，同時也反映了行業(yè)自律、行業(yè)規(guī)范的嚴重缺失。過去我們說“行有行幫、幫有幫規(guī)”，主要是指各類商幫在行業(yè)自律，約束本行業(yè)企業(yè)行為，建立市場誠信體系等方面扮演著十分重要的角色。例如，明清時期就出現(xiàn)以晉商、徽商為代表的十大商幫。但是今天，行業(yè)協(xié)會、商會等很難在市場誠信體系建設中發(fā)揮有效作用。以食品藥品事件頻發(fā)為例，行業(yè)缺乏底線的“自律”超出了人們的想象。從現(xiàn)實出發(fā)，推進市場監(jiān)管由行政為主向法治為主的轉型，需要把發(fā)展門類齊全的市場中介組織體系作為重大任務。
二是要不要將更多行業(yè)管理職能轉交給社會，以強化行業(yè)自律、社會監(jiān)督？改革開放以來，雖然各行各業(yè)都形成了數(shù)量眾多的中介組織，但這些中介組織大多是行政機構的附屬物，缺乏應有的獨立性，由此使其在維護市場競爭、擴展市場秩序中的作用十分有限。為此，建議：與政府簡政放權的改革相配套，加快推動現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會的“政會分開”、去行政化，支持各個行業(yè)的民營企業(yè)在自愿的基礎上聯(lián)合建立各類行業(yè)協(xié)會，以承接政府更大程度下放的行業(yè)管理職能，使其在行業(yè)自律、社會監(jiān)督上有職有權。
三是如何規(guī)范行業(yè)組織法人治理結構？行業(yè)組織建立法人治理結構，才能夠確保自身健康發(fā)展，才能真正肩負起市場監(jiān)管的重要職責。為此，建議：盡快修改相關法律，對行業(yè)組織的專業(yè)性、獨立性、治理框架作出規(guī)范，通過建立完善的法人治理結構，使得行業(yè)組織有能力承擔政府下放后的社會職能，形成自己的社會責任擔當。
改革30多年走到今天，市場監(jiān)管向法治化的轉型確實到了提出和解決的時候了。把市場監(jiān)管轉型作為政府職能轉變的重大任務，才能夠確保市場決定資源配置的有效性，確保我國消費大市場的安全性。