預(yù)算法修正草案“三審”，地方債或有條件開(kāi)閘。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議對(duì)預(yù)算法修正案草案進(jìn)行第三次審議，據(jù)了解，三審稿中，備受社會(huì)各界關(guān)注的“地方政府發(fā)債”條款有了較大突破。
三審稿擬對(duì)地方債適度開(kāi)閘，但是，放開(kāi)地方政府發(fā)債勢(shì)必帶來(lái)如何防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。審計(jì)署披露的地方政府性債務(wù)總額顯示，截至2013年6月底，我國(guó)省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額10.58萬(wàn)億元，比2010年底增加3.87萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)19.97%。
三審稿對(duì)地方發(fā)債也規(guī)定了諸多限制，例如明確舉債主體為“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市”;舉債方式限于“發(fā)行地方政府債券”;用途應(yīng)當(dāng)是“一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”，并“不得用于經(jīng)常性支出”;債務(wù)還應(yīng)有“穩(wěn)定的償還資金來(lái)源”。
同時(shí)，三審稿還在債務(wù)規(guī)模和管理方式上設(shè)立了多道“防火墻”，即舉債規(guī)�！坝蓢�(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)”、“地方政府不得在法律規(guī)定之外以其他任何方式舉債，以及為他人債務(wù)提供擔(dān)保”。
最后，三審稿強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府舉債的監(jiān)管，“舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用等情況”列入各級(jí)人大對(duì)本級(jí)決算草案的審查重點(diǎn)，對(duì)違法舉債或?yàn)樗藗鶆?wù)提供擔(dān)保的，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任。
三審稿將地方發(fā)債從暗箱之中拉入到陽(yáng)光之下，其積極意義是毋庸置疑的，因?yàn)榧幢惴啥伦×恕扒伴T(mén)”，地方政府也會(huì)走“后門(mén)”和“旁門(mén)”變相舉債。實(shí)際上，地方債的長(zhǎng)期存在是分稅制改革中不合理因素的“地方突圍”，是中央與地方在事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的“惡果”之一。三審稿雖然對(duì)地方政府發(fā)債“開(kāi)閘”，但是在配套措施缺乏的情況下，仍然難掩其公平性和制度風(fēng)險(xiǎn)的隱憂(yōu)。
首先，地方政府發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)與隱憂(yōu)仍存。雖然2013年底審計(jì)署公布的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示“我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控”，但是也顯示部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，而在整個(gè)地方政府債務(wù)中，有近四成實(shí)際要靠“賣(mài)地”償還，對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)程度高。因此，地方債問(wèn)題的最終解決仍然仰賴(lài)財(cái)稅體制的重構(gòu)和調(diào)整，真正建立起財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的現(xiàn)代財(cái)稅制度。
其次，缺乏配套措施的地方債務(wù)難掩其公平性缺失。二審稿時(shí)中央政府不全面推行地方政府自行發(fā)債的另一個(gè)重要原因是配套制度的缺失，比如地方政府破產(chǎn)制度、財(cái)政緊急狀態(tài)制度等都沒(méi)有建立，中央政府有可能最終為地方政府的債務(wù)買(mǎi)單，地方政府因此也會(huì)存在對(duì)于可能的風(fēng)險(xiǎn)疏于防范的一面，這顯然對(duì)于其他納稅人是不公平的。因此，三審稿應(yīng)當(dāng)考慮到債務(wù)到期還不上時(shí)如何處置、誰(shuí)應(yīng)承擔(dān)責(zé)任、人大應(yīng)怎樣監(jiān)督等問(wèn)題。
最后，在地方政府發(fā)債適度放開(kāi)的原則已經(jīng)很明朗的背景下，建立規(guī)范、合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，就成為當(dāng)下最緊迫的制度構(gòu)建選擇。三審稿在對(duì)地方政府違法發(fā)債行為的行政處罰力度上應(yīng)有所關(guān)注，防止地方隱性負(fù)債部分的回歸和反彈。