編制政府資產(chǎn)負(fù)債表盡管有助于通過(guò)資本市場(chǎng)、輿論等社會(huì)監(jiān)督來(lái)約束政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但政府治理機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度和法律制度才是約束和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的命門(mén)所在。比如，社會(huì)保障制度改革對(duì)政府或有債務(wù)有重大影響，土地制度也會(huì)顯著影響政府資產(chǎn)的質(zhì)量和規(guī)模，金融法律規(guī)范下的金融創(chuàng)新更是對(duì)債務(wù)的流動(dòng)性和融資的可得性有著顯著影響。從總量上看，將政府債務(wù)增速限制在經(jīng)濟(jì)增速之內(nèi)應(yīng)成為鐵律，這應(yīng)該得到立法的確認(rèn)。
為尋求健全地方政府債務(wù)治理機(jī)制的途徑，明確“誰(shuí)負(fù)債，誰(shuí)償債”的償債主體責(zé)任，業(yè)內(nèi)人士提出了加快編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的構(gòu)想。
經(jīng)過(guò)近十年的負(fù)債積累，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，政府性債務(wù)面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)，尤其是隨著2014年各地政府債務(wù)償還高峰期的到來(lái)，化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成了中央政府今年的六大重要任務(wù)之一。面對(duì)國(guó)外記者提到的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)表示，去年開(kāi)展的審計(jì)結(jié)果表明，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，而且中國(guó)政府債務(wù)率還在國(guó)際公認(rèn)的警戒線以下。與此同時(shí)，為解決新型城鎮(zhèn)化的融資，新的規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)市政債提出明確方案。長(zhǎng)期而言，地方政府的市政債不可避免，但不容忽視的是，明確政府事務(wù)的邊界才是最終化解地方政府債務(wù)難題的關(guān)鍵。
據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，全國(guó)政府性債務(wù)為30.27萬(wàn)億元人民幣，其中全口徑地方政府性債務(wù)合計(jì)17.89萬(wàn)億元，地方政府舉債來(lái)源過(guò)度依賴(lài)銀行貸款和過(guò)度依賴(lài)土地償債，容易引發(fā)財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)交叉感染。盡管中央領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部委一再?gòu)?qiáng)調(diào)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，但與2010年相比，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)政府債務(wù)余額分別增長(zhǎng)了61.75%、56.34%和77.34%，快速增長(zhǎng)的債務(wù)規(guī)模和短期集中償付的壓力，無(wú)疑讓社會(huì)各界都捏了把汗。
特別是前天美聯(lián)儲(chǔ)在貨幣政策會(huì)議上宣布，從4月起將月度資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)規(guī)模從650億美元縮減至550億美元，同時(shí)調(diào)整有關(guān)聯(lián)邦基金利率的前瞻指引。市場(chǎng)普遍估計(jì)，這一出乎國(guó)際市場(chǎng)預(yù)料的大動(dòng)作將會(huì)成為打向中國(guó)高房?jī)r(jià)一記重拳，并由此將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成難以估量的沖擊。對(duì)此，我們不能不有足夠的思想準(zhǔn)備。
從目前業(yè)內(nèi)人士提出的各種編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的方案來(lái)看，地方債務(wù)由地方人大審核，地方政府自主發(fā)債等似已成為共識(shí)。
實(shí)際上，自2008年金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，為尋求金融危機(jī)內(nèi)在的因素，經(jīng)濟(jì)金融界提出了多種多樣的解釋?zhuān)渲幸粋�(gè)值得關(guān)注的就是從國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)探索國(guó)家內(nèi)在發(fā)展的機(jī)制，這尤以辜朝明對(duì)日本的深度研究最為典型。辜朝明先生對(duì)日本長(zhǎng)期的資產(chǎn)負(fù)債表研究，對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)于地方政府債務(wù)的研究很有啟迪。在2010年度審計(jì)結(jié)果出來(lái)后不久的2012年，由經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿、曹遠(yuǎn)征和李揚(yáng)牽頭的三個(gè)團(tuán)隊(duì)開(kāi)始分別嘗試編制我國(guó)的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表，而馬駿的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表研究已引起了政府的高度重視。現(xiàn)在看來(lái)，通過(guò)建立我國(guó)的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)約束地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已成為一個(gè)發(fā)展共識(shí)。事實(shí)上，建立我國(guó)的國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表最為關(guān)鍵的意義，在于約束政府債務(wù)，進(jìn)而倒逼政府職能轉(zhuǎn)型，由此進(jìn)一步減少政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)職能，進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)的作用，從而推動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。因此，從這一點(diǎn)來(lái)看，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表僅僅是邁出了第一步，下一步更為關(guān)鍵的是以立法的形式明確政府與市場(chǎng)與社會(huì)的邊界，確保相關(guān)政府職能轉(zhuǎn)變的穩(wěn)定性與延續(xù)性。
從已發(fā)布的地方政府債務(wù)審計(jì)來(lái)看，地方債最大的風(fēng)險(xiǎn)在于其不透明性。過(guò)去地方政府發(fā)債，潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則是既成事實(shí)，地方政府的負(fù)債余額絕大部分是隱形發(fā)債。所以，政府工作報(bào)告提出的要“陽(yáng)光化”地方債務(wù)，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，防止和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
經(jīng)過(guò)了35年的改革開(kāi)放，我國(guó)相應(yīng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和規(guī)范已基本建立，但是，由于體制的歷史因素，政府資產(chǎn)負(fù)債表難以準(zhǔn)確編制乃至難產(chǎn)，這是因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，政府與市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系一直沒(méi)有處理好，以致始終無(wú)法劃清政府與市場(chǎng)，甚至與國(guó)有企業(yè)的邊界。再加央地財(cái)稅關(guān)系改革尚處于中途，盡管分稅制改革已有20年，但中央與地方對(duì)事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系劃分依然爭(zhēng)論不休，省級(jí)以下分稅制改革更難以推進(jìn)，鄉(xiāng)財(cái)縣管體制則讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程大受掣肘。還有，政府與居民的關(guān)系也尚未理清，尤其社會(huì)保障制度和體系建設(shè)，直接關(guān)系著政府龐大的或有負(fù)債。另外，產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰也是重要因素，比如土地所有權(quán)問(wèn)題，城市土地尚有70年使用權(quán)，農(nóng)地的承包屬性、集體土地?zé)o主化以及土地改變性質(zhì)直接關(guān)系的財(cái)產(chǎn)權(quán)利分配，業(yè)已成為影響地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的重要變量�？梢韵胍�(jiàn)，政府與市場(chǎng)、企業(yè)、地方和居民的關(guān)系還在不斷調(diào)整之中，甚至連邊界都劃分不清楚，又怎么能準(zhǔn)確界定資產(chǎn)和負(fù)債的權(quán)屬和數(shù)量呢?
基于上述認(rèn)識(shí)和判斷，筆者認(rèn)為，將編制政府資產(chǎn)負(fù)債表作為地方政府自主發(fā)債的條件是一個(gè)必須糾正的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。試想，對(duì)地方政府的約束機(jī)制都還沒(méi)有建立起來(lái)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡以及缺乏第三方債務(wù)評(píng)級(jí)的體系，這些都對(duì)地方政府發(fā)債缺乏有效約束，若允許地方政府自主發(fā)債，則債務(wù)泛濫一定難以避免，即使讓地方人大監(jiān)管也不行。再比如，現(xiàn)行預(yù)算法由于沒(méi)有細(xì)化地方政府預(yù)算案的格式和內(nèi)容要求，使得人大代表乃至專(zhuān)家都無(wú)法審議，而人大代表同時(shí)兼任政府官員的特點(diǎn)，又使人大難以真正發(fā)揮職能。當(dāng)然，約束政府債務(wù)是一項(xiàng)世界難題，西方發(fā)達(dá)國(guó)家就因政府治理模式的民主化，讓代表著各種利益的議員團(tuán)體不斷推出滿(mǎn)足各種民意的預(yù)算案，可政府債務(wù)卻由此水漲船高。這些現(xiàn)象，我們?cè)跉W債危機(jī)和美國(guó)國(guó)債危機(jī)中都已見(jiàn)識(shí)過(guò)了。
所以，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表盡管有助于通過(guò)資本市場(chǎng)、輿論等社會(huì)監(jiān)督來(lái)約束政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但也不能將其作用抬得太高。畢竟政府治理機(jī)制、產(chǎn)權(quán)制度和法律制度才是約束和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的命門(mén)所在。比如，社會(huì)保障制度改革對(duì)政府或有債務(wù)有重大影響，土地制度也會(huì)顯著影響政府資產(chǎn)的質(zhì)量和規(guī)模，金融法律規(guī)范下的金融創(chuàng)新更是對(duì)債務(wù)的流動(dòng)性和融資的可得性有著顯著的影響。
不管怎么說(shuō)，推進(jìn)編制政府資產(chǎn)負(fù)債表，現(xiàn)在的難點(diǎn)在如何準(zhǔn)確劃分政府與市場(chǎng)、企業(yè)、地方和居民關(guān)系的邊界。從總量上看，將政府債務(wù)增速限制在經(jīng)濟(jì)增速之內(nèi)應(yīng)當(dāng)成為一條鐵律，這應(yīng)該得到立法的確認(rèn)。