在境外投資管理體制上，放松管制是各國改革的基本方向，備案制正在成為主要的政府管理手段。改革基本方向是將政府規(guī)制限定在維護國家安全和公共利益的范圍內(nèi)，并進一步完善市場經(jīng)濟機制，將投資者的境外投資自由權(quán)利逐步歸還給投資者。
無論國企還是民企，只要不涉及敏感領域和地區(qū)，10億美元以下的境外投資將不再需要送發(fā)改委各級部門核準，而只需要提交表格備案即可。這是稍早些時候由國務院公布的《政府核準的投資項目目錄(2013年本)》中的最新規(guī)定。為貫徹這一規(guī)定，發(fā)改委相關部門正在加緊修訂《境外投資項目核準和備案辦法》，據(jù)悉，該《辦法》將大幅下放對境外投資的審批權(quán)限，建立以備案制為主的境外投資管理體制。
我國現(xiàn)行以核準制為主的境外投資管理體制確立于2004年，包括兩個部分：一是由商務部及省級商務主管部門來核準企業(yè)的境外直接投資，凡屬規(guī)定情形的企業(yè)境外投資均須報商務部或省級商務主管部門核準;二是由國家和省級發(fā)改委對境外投資資源開發(fā)類和大額用匯類項目的核準，稱為項目核準。資源開發(fā)類項目指在境外投資勘探開發(fā)原油、礦山等資源的項目，中方投資者的投資額以限額(2004年為3000萬美元，2011年放寬到3億美元)為界，分別由國家發(fā)改委和省級發(fā)改委核準。大額用匯類指資源開發(fā)領域外的項目，中方投資額以限額(2004年為1000萬美元，2011年放寬到1億美元)為界，分別由國家發(fā)改委和省級發(fā)改委核準。在2011年放寬的基礎上，此次最新的規(guī)定，是“中方投資10億美元及以上項目，涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的項目，由國務院投資主管部門核準”。
商務部數(shù)據(jù)顯示，2013年1月至11月，我國境內(nèi)投資者共對全球156個國家和地區(qū)的4522家境外企業(yè)直接投資，累計實現(xiàn)非金融類直接投資802.4億美元，同比增長28.3%。另據(jù)統(tǒng)計，在2013年上半年的40余起海外并購案例中，僅有中海油收購加拿大尼克森公司一起并購案金額高達15.1億美元，其他并購案金額均未超過10億美元。所以，從目前我國的境外投資項目實踐來看，10億美元以下項目由核準變?yōu)閭浒�，將改變過去境外投資審批過程中的環(huán)節(jié)過多、材料復雜、程序繁瑣狀況，縮短審批時間，會激發(fā)國內(nèi)企業(yè)的投資熱情與積極性，推動境外投資規(guī)模的擴大。
從世界范圍看，各國對境外投資大都經(jīng)歷了從一開始的嚴格限制到逐步放松管制的過程。比如韓國，從1996年起對限額以下的海外投資實行投資自由化，印度則在2003年修改了其海外投資的“自動通道”，凡符合條件的海外投資無需政府事先批準。可見，在境外投資管理體制上，放松管制是各國改革的基本方向，備案制正在成為主要的政府管理手段。所謂備案制，是不需要經(jīng)過行政主體的實質(zhì)性審查，只需履行登記備案程序即可取得相應的資格。對于那些無需設立核準的事項，取消核準制而代之以備案制，可消除現(xiàn)存核準環(huán)節(jié)的境外投資障礙，能較好地體現(xiàn)公開、公平、便捷和效率原則。
事實上，國家發(fā)改委2004年《境外投資項目核準暫行管理辦法》已對特定對象在一定范圍內(nèi)實行了備案制。依據(jù)該辦法，中央管理企業(yè)可以自主決策其投資的中方限額以下的資源開發(fā)類和其他類境外投資項目，并報國家發(fā)展改革部門備案，這無疑在一定程度上推進了境外投資“自由化”。但是，現(xiàn)行備案制僅為國家發(fā)改委在境外投資項目核準中采用，且適用的范圍較為狹窄，即僅適用于為數(shù)不多的中央管理企業(yè)。準予自主決策，就是給了企業(yè)免于核準的“尚方寶劍”，而數(shù)量眾多的其他企業(yè)不能享受這一待遇，這又使得原本就占有各種資源等優(yōu)勢的中央管理企業(yè)在境外投資項目核準制度方面又占有了突出的優(yōu)勢地位，很難說這樣的差別性備案制是公平的。
因此，境外投資管理體制有待于進一步完善。一是應擴大備案制的適用范圍，這也是此次新規(guī)的主要內(nèi)容。應盡力使不同類型的企業(yè)享有同等的權(quán)利，備案制不應僅局限于中央管理企業(yè)，而且也不該僅適用于境外投資項目，而是應該統(tǒng)一適用于所有的境外投資。二是應建立核準制的“負面清單”管理模式。1月8日的國務院常務會議決定，將逐步向?qū)徟马椀摹柏撁媲鍐巍惫芾磉~進，做到審批清單之外的事項，均由社會主體依法自行決定。目前境外投資核準條件有兩種方式，商務部采用否定列舉的方式規(guī)定核準條件，這類似于“負面清單”管理，國家發(fā)改委則采用肯定列舉的方式規(guī)定了核準條件。從效果看，采用否定列舉的效果明顯優(yōu)于肯定列舉，因為采用肯定列舉，非得經(jīng)過較長時間的實質(zhì)審查不可，并且將能獲得核準的境外投資限定在了較小范圍內(nèi);而采用否定列舉，只要不違反公共利益的境外投資要求就能獲得核準，這就擴大了企業(yè)境外自由投資權(quán)利的范圍，限制了政府規(guī)制境外投資活動的范圍，并使核準制變得更為簡便、更具效率。
應該承認，作為一個新興市場大國，我國對境外投資實行核準制有其必要性和合理性。但是，為適應我國經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和境外投資的新格局，現(xiàn)行核準制必須改革，基本方向是將政府規(guī)制限定在維護國家安全和公共利益的范圍內(nèi)，并進一步完善市場經(jīng)濟機制，將投資者的境外投資自由權(quán)利逐步歸還給投資者。此外，還需建立統(tǒng)一、高效的核準機構(gòu)，消除目前的雙重核準現(xiàn)象;逐步縮小核準制的范圍，擴大備案制的范圍;健全境外投資的鼓勵和引導措施，加強境外投資的事后監(jiān)管和服務，完善公司治理。