今后，無論國企還是民企，只要不涉及敏感領(lǐng)域和地區(qū)，10億美元以下的境外投資將不再需要送發(fā)改委各級部門核準(zhǔn)，而只需要提交表格備案即可。這是日前由國務(wù)院公布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2013年本)》中的最新規(guī)定。為貫徹這一規(guī)定，國家發(fā)改委相關(guān)部門正在加緊修訂《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案辦法》，該《辦法》將大幅下放對境外投資的審批權(quán)限，建立以備案制為主的境外投資管理體制。
備案制有利于企業(yè)走出去
我國現(xiàn)行境外投資管理體制以核準(zhǔn)制為主，確立于2004年，是規(guī)制境外投資的重要手段，是對企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的一種政府管理。我國現(xiàn)行境外投資核準(zhǔn)制度包括兩個(gè)部分：一是由商務(wù)部及省級商務(wù)主管部門對企業(yè)境外直接投資進(jìn)行核準(zhǔn)，凡屬規(guī)定情形的企業(yè)境外投資均須報(bào)商務(wù)部或省級商務(wù)主管部門核準(zhǔn);二是由國家和省級發(fā)改委對境外投資資源開發(fā)類和大額用匯類項(xiàng)目的核準(zhǔn)，稱為項(xiàng)目核準(zhǔn)。資源開發(fā)類項(xiàng)目指在境外投資勘探開發(fā)原油、礦山等資源的項(xiàng)目，中方投資者的投資額以限額(2004年為3000萬美元，2011年放寬到3億美元)為界，分別由國家發(fā)改委和省級發(fā)改委核準(zhǔn)。大額用匯類則指資源開發(fā)領(lǐng)域外的項(xiàng)目，中方投資額以限額(2004年為1000萬美元，2011年放寬到1億美元)為界，分別由國家發(fā)改委和省級發(fā)改委核準(zhǔn)。
在2011年基礎(chǔ)上，此次最新的規(guī)定為“中方投資10億美元及以上項(xiàng)目，涉及敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的項(xiàng)目，由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)”。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2013年1月~11月，我國境內(nèi)投資者共對全球156個(gè)國家和地區(qū)的4522家境外企業(yè)進(jìn)行了直接投資，累計(jì)實(shí)現(xiàn)非金融類直接投資802.4億美元，同比增長28.3%。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2013年上半年40余起海外并購案例中，僅有中海油收購加拿大尼克森公司一起并購案金額高達(dá)15.1億美元，其他并購案金額均未超過10億美元。從目前境外投資項(xiàng)目實(shí)踐來看，10億美元以下項(xiàng)目由核準(zhǔn)變?yōu)閭浒�，將改變過去境外投資審批過程中的環(huán)節(jié)過多、材料復(fù)雜、程序繁瑣狀況，縮短審批時(shí)間，會激發(fā)國內(nèi)企業(yè)的投資熱情與積極性，推動境外投資規(guī)模的擴(kuò)大。
放松管制是管理體制改革方向
從世界范圍看，各國對境外投資大都經(jīng)歷了從一開始的嚴(yán)格限制到逐步放松管制的過程。韓國從1996年起對限額以下的海外投資實(shí)行投資自由化，印度2003年修改其海外投資的“自動通道”，符合條件的海外投資無需政府事先批準(zhǔn)。在境外投資管理體制上，放松管制是改革的基本方向，備案制應(yīng)成為主要的政府管理手段。所謂備案制，是不需要經(jīng)過行政主體的實(shí)質(zhì)性審查，只需履行登記備案程序即可取得相應(yīng)的資格。對于那些無需設(shè)立核準(zhǔn)的事項(xiàng)，取消核準(zhǔn)制而代之以備案制，可消除現(xiàn)存核準(zhǔn)環(huán)節(jié)的境外投資障礙，較好地體現(xiàn)公開、公平、便捷和效率原則。
國家發(fā)改委2004年《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》已對特定對象在一定范圍內(nèi)實(shí)行了備案制。依據(jù)該辦法，中央管理企業(yè)可以自主決策其投資的中方投資額限額以下的資源開發(fā)類和其他類境外投資項(xiàng)目，并報(bào)國家發(fā)展改革部門備案，這無疑在一定程度上推進(jìn)了境外投資“自由化”。但是現(xiàn)行備案制僅為國家發(fā)改委在境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)中采用，且其適用的范圍較為狹窄，即僅適用于為數(shù)不多的中央管理企業(yè)，準(zhǔn)予其進(jìn)行自主決策就是給予其免于核準(zhǔn)的“尚方寶劍”，而數(shù)量眾多的其他企業(yè)不能享受這一待遇。這使得原本就占有各種資源等優(yōu)勢的中央管理企業(yè)在境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制度方面又取得了優(yōu)勢地位，很難說這樣的差別性備案制是公平的。
建立以備案制為主的管理體制
一是應(yīng)擴(kuò)大備案制的適用范圍，這也是此次新規(guī)的主要內(nèi)容。要使各種企業(yè)享有同等的權(quán)利，不應(yīng)僅局限于中央管理企業(yè)。而且也不應(yīng)僅適用于境外投資項(xiàng)目，而是應(yīng)該統(tǒng)一適用于所有的境外投資。
二是應(yīng)建立核準(zhǔn)制的“負(fù)面清單”管理模式。1月8日國務(wù)院常務(wù)會議決定，逐步向?qū)徟马?xiàng)的“負(fù)面清單”管理邁進(jìn)。目前境外投資核準(zhǔn)條件有兩種方式，商務(wù)部采用否定列舉的方式規(guī)定核準(zhǔn)條件，這類似于“負(fù)面清單”管理，國家發(fā)改委則采用肯定列舉的方式規(guī)定了核準(zhǔn)條件。采用否定列舉的效果明顯優(yōu)于肯定列舉，采用否定列舉，即境外投資只要不違反公共利益的要求就能獲得核準(zhǔn)，擴(kuò)大了企業(yè)境外投資自由權(quán)利的范圍，限制了政府規(guī)制境外投資活動的范圍，并使核準(zhǔn)制更為簡便和具有效率。
作為一個(gè)新興市場大國，我國對境外投資實(shí)行核準(zhǔn)制具有其必要性和合理性。但是，為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)境外投資的需要，現(xiàn)行核準(zhǔn)制必須進(jìn)行改革，基本方向是將政府規(guī)制限定在維護(hù)國家安全和公共利益的范圍內(nèi)，并進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，將投資者的境外投資自由權(quán)利逐步地歸還給投資者。此外，應(yīng)建立統(tǒng)一、高效的核準(zhǔn)機(jī)構(gòu)，消除目前的雙重核準(zhǔn)現(xiàn)象;逐步縮小核準(zhǔn)制的范圍，擴(kuò)大備案制的范圍;健全境外投資的鼓勵(lì)和引導(dǎo)措施，加強(qiáng)境外投資的事后監(jiān)管和服務(wù)，完善公司治理。