醞釀20年之久的存款保險(xiǎn)制度即將破冰而出。據(jù)報(bào)，即將推出的存款保險(xiǎn)制度，將按央行分步走的設(shè)想推進(jìn)，先在央行金融穩(wěn)定局內(nèi)設(shè)存款保險(xiǎn)基金，而非作為實(shí)體的公司形式管理;待到未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)，再設(shè)立完全獨(dú)立的存款保險(xiǎn)公司。
這個(gè)設(shè)計(jì)方案似乎又回到20年前存款保險(xiǎn)的起點(diǎn)，即國(guó)務(wù)院1993年12月在《關(guān)于金融體制改革的決定》首次提出的采取存款保險(xiǎn)基金的機(jī)制和形式。與這次央行方案不同的是，當(dāng)時(shí)的思路是要研究和籌建“全國(guó)性中小金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)”。
這次央行方案所采取全部存款性機(jī)構(gòu)參保的方式，對(duì)已基本完成改革并取得成效的大型銀行來(lái)說(shuō)，原先對(duì)加入存款保險(xiǎn)制度的積極性不高甚至阻力重重，近幾年財(cái)務(wù)狀況好轉(zhuǎn)后，這些大型銀行的阻力已大減。不過(guò)，大型銀行對(duì)費(fèi)率仍存在爭(zhēng)議，因?yàn)樗麄兇婵罨鶖?shù)高，即使稅率比例低，繳費(fèi)總額也高。而對(duì)于中小銀行來(lái)說(shuō)，就有可能產(chǎn)生“擠出”效應(yīng)，可能出現(xiàn)大面積存款搬家，直接減少中小銀行的流動(dòng)性，導(dǎo)致銀行“擠兌”風(fēng)潮。由于中小銀行自身發(fā)展不平衡，若繳納保險(xiǎn)費(fèi)率高，增加成本，將直接危及他們的生存，增大破產(chǎn)的可能性。
因而，這次央行方案要覆蓋所有存款類金融機(jī)構(gòu)，實(shí)行有限賠付和基于風(fēng)險(xiǎn)的差別費(fèi)率機(jī)制，正面臨保護(hù)中小銀行在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展的市場(chǎng)倫理、扶持中小機(jī)構(gòu)生存所產(chǎn)生的逆向激勵(lì)兩大問(wèn)題。
顯然，存款保險(xiǎn)制度一旦實(shí)施，最先受到?jīng)_擊的是農(nóng)信社。目前全國(guó)有5000多家農(nóng)信社、200多家已改制農(nóng)商銀行和農(nóng)合銀行。從總體看，這些農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額、總資產(chǎn)等數(shù)據(jù)與四大國(guó)有商業(yè)銀行中的農(nóng)行相近，維系著農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。但農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)整體資本實(shí)力孱弱，風(fēng)險(xiǎn)管控能力更弱，經(jīng)營(yíng)狀況相對(duì)較好的農(nóng)信社不到總量的十分之一。因此，面對(duì)大型銀行的非對(duì)稱競(jìng)爭(zhēng)，在存款保險(xiǎn)制度下，政府要從金融市場(chǎng)的倫理角度，積極應(yīng)對(duì)存款保險(xiǎn)實(shí)施可能出現(xiàn)的情況，對(duì)這些眾多的中小型銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)給予保護(hù)，尤其在其發(fā)展初期應(yīng)加以特殊保護(hù)，而對(duì)大型銀行給予一定的限制。這就涉及如何在保費(fèi)率上平衡大型銀行與中小銀行間利益問(wèn)題。
到目前為止，我國(guó)已初步形成了中小金融機(jī)構(gòu)的財(cái)權(quán)和人事權(quán)由地方政府管理、而其市場(chǎng)準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)合規(guī)性由中央政府金融監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管的格局。從2004年起農(nóng)村金融改革，全國(guó)大部分省份實(shí)行省級(jí)政府管理的省聯(lián)社模式，部分地區(qū)逐步形成了地方政府—農(nóng)合金融機(jī)構(gòu)—監(jiān)管部門(mén)間利益合謀的共同體。近幾年，部分省份出現(xiàn)了全省銀監(jiān)系統(tǒng)合作金融監(jiān)管部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人以推薦或引進(jìn)的方式，到轄區(qū)農(nóng)合金融法人機(jī)構(gòu)擔(dān)任副行長(zhǎng)或監(jiān)事長(zhǎng)的現(xiàn)象;省政府則向省聯(lián)社選派非專業(yè)人員擔(dān)任高管，掌控人事決策權(quán)。這些舉措看似有助于法人治理結(jié)構(gòu)的完善，而實(shí)際上成了在這種合謀機(jī)制下“內(nèi)部人控制”的擴(kuò)展，因?yàn)榇嬖诓涣假J款階段性迸發(fā)和嚴(yán)重的財(cái)務(wù)軟約束問(wèn)題。中小型股份制銀行和城商銀行也存在類似情況。面對(duì)眾多的中小銀行機(jī)構(gòu)，少部分優(yōu)良的農(nóng)村信用社能承受存款保險(xiǎn)所帶來(lái)成本負(fù)擔(dān)及其影響，而一些近于資不抵債的農(nóng)信社需繼續(xù)吸收公眾存款以維持生存，若采取一視同仁的保費(fèi)率，將帶來(lái)高成本和經(jīng)營(yíng)難以為繼甚至破產(chǎn)等問(wèn)題。若對(duì)這些問(wèn)題機(jī)構(gòu)采取低費(fèi)或暫時(shí)不繳費(fèi)政策，必然產(chǎn)生逆向激勵(lì)。尤其在當(dāng)前地方政府—農(nóng)合金融機(jī)構(gòu)—監(jiān)管部門(mén)間利益合謀的共同體下，勢(shì)必大大減弱改進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理和增加盈利的動(dòng)力，縱容地方政府干預(yù)金融;而監(jiān)管部門(mén)可能會(huì)對(duì)問(wèn)題機(jī)構(gòu)采取不作為或推諉方式。這將進(jìn)一步強(qiáng)化“三位一體”的利益紐帶關(guān)系。如此，建立存款保險(xiǎn)機(jī)制以增強(qiáng)社會(huì)對(duì)民營(yíng)和小型金融機(jī)構(gòu)信心的作用將大打折扣。這就提出了在建立存款保險(xiǎn)機(jī)制的同時(shí)建立高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)信社的退出及成本的平穩(wěn)機(jī)制問(wèn)題。
針對(duì)這次央行方案所采取全部存款性機(jī)構(gòu)參保方式可能面臨的兩大問(wèn)題，筆者認(rèn)為，存款保險(xiǎn)機(jī)制仍需按“基金”思路繼續(xù)完善。
比如借鑒央行自身處置證券公司的做法，籌集問(wèn)題中小銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的存款保險(xiǎn)基金。央行2003年至2005年曾采用再貸款先行處置、后建立投資者保護(hù)基金并償還再貸款的辦法，處置問(wèn)題證券公司，以降低救助成本，起到了凈化資本市場(chǎng)的作用。在存款保險(xiǎn)基金建立初期借鑒這種做法，既可解決存款保險(xiǎn)基金規(guī)模相對(duì)較小的問(wèn)題，也能對(duì)那些該退出市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)起到警示作用。但宜采取三五年倒掉一批的做法，以規(guī)范機(jī)構(gòu)行為，維護(hù)銀行市場(chǎng)秩序。
針對(duì)大型銀行由于存款基數(shù)大，即使稅率比例低，繳費(fèi)總額也高，對(duì)費(fèi)率的爭(zhēng)議比較大的問(wèn)題，筆者認(rèn)為要擴(kuò)大存款保險(xiǎn)基金來(lái)源的思路，遵循十八屆三中全會(huì)所提出“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”的思路，可以考慮把大型銀行部分上繳利潤(rùn)劃撥為存款保險(xiǎn)基金，以減低中小銀行或未來(lái)民營(yíng)銀行保費(fèi)，為中小銀行納入存款保險(xiǎn)創(chuàng)造條件。
為打破“三位一體”利益合謀共同體，關(guān)鍵是建立地方政府繳納問(wèn)題中小銀行存款保險(xiǎn)基金的機(jī)制，不妨采取按省份地方中小法人金融機(jī)構(gòu)存款規(guī)模的一定比例繳納存款保險(xiǎn)基金的方法，并按問(wèn)題機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)增加繳納比例，以此推動(dòng)地方政府進(jìn)一步規(guī)范管理地方金融機(jī)構(gòu)的行為，促使其增強(qiáng)責(zé)任感，遏制住存款保險(xiǎn)制度建立后地方政府、金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門(mén)等三方可能的逆向激勵(lì)勢(shì)頭。