●新型城鎮(zhèn)化承載著促進經濟發(fā)展和社會公正的雙重轉型使命，而發(fā)展中小城鎮(zhèn)正是化解上述城鎮(zhèn)化問題和困局的核心戰(zhàn)略路徑。
●發(fā)展中小城鎮(zhèn)則是重構城市體系、優(yōu)化我國城市化空間戰(zhàn)略布局的關鍵抓手。
●新型城鎮(zhèn)化的本質特征是資源要素的集聚和優(yōu)化配置。應充分發(fā)揮市場的主導作用，在土地供給、融資和環(huán)保等方面深化市場改革，形成良性的激勵約束機制。
伴隨新型城鎮(zhèn)化討論的日益深入，有關中小城鎮(zhèn)的話題開始迅速升溫。事實上，圍繞我國城鎮(zhèn)化到底適合走大城市還是中小城鎮(zhèn)優(yōu)先的道路，歷來就存有爭議，眾說不一。
十八大以來，中央對新型城鎮(zhèn)化形成漸趨完整的戰(zhàn)略表述，定調“要增強中小城市和小城鎮(zhèn)產業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口集聚功能”，并提出“構建科學合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學布局”等重大決策，為中小城鎮(zhèn)的發(fā)展開辟了嶄新的機遇和廣闊的空間。
發(fā)展中小城鎮(zhèn)反映了時代的要求
上世紀80、90年代，我國曾一度推行重點發(fā)展中小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化政策，但效果并不理想。此次中小城鎮(zhèn)話題再起，卻有著新的背景和內涵。
一是近年來大城市超常規(guī)發(fā)展，人口急速膨脹，導致交通擁堵、空氣污染、房價高企和資源緊張等“城市病”。以北京市為例，2009年實際常住人達1972萬人，提前十年突破1800萬人的人口規(guī)模控制指標。2012年底這一數據又刷新至2069.3萬，人口嚴重超載。目前北京的人均水資源不足100立方米，生活垃圾處理嚴重超負荷運作，霧霾和交通擁堵更已成為困擾北京居民生活和工作的問題。事實上，其他特大城市如天津、上海、廣州等也都不堪重負，步入規(guī)模不經濟的發(fā)展困境。在新型城鎮(zhèn)化背景下，中小城鎮(zhèn)重回討論視野，某種程度上是一種“倒逼”效應。
二是面對全球性金融危機和經濟衰退，我國正積極謀求歷史性的轉型發(fā)展。其中擴大內需成為經濟社會發(fā)展的長期戰(zhàn)略選項。而加大中小城鎮(zhèn)發(fā)展力度，能夠有效帶動投資需求和消費需求，通過發(fā)展中小城鎮(zhèn)“促轉型”的戰(zhàn)略意義開始凸顯。
三是長期以來“外延式”和“速度型”的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，累積了諸多經濟社會矛盾，如土地財政依賴、城市體系失衡、城鄉(xiāng)差距擴大、收入分配不公等，難以持續(xù)。新型城鎮(zhèn)化承載著促進經濟發(fā)展和社會公正的雙重轉型使命，而發(fā)展中小城鎮(zhèn)正是化解上述城鎮(zhèn)化問題和困局的核心戰(zhàn)略路徑。可以說，加大中小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展力度，已成為一項緊迫而重大的時代課題。
中小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的重要作用
首先，中小城鎮(zhèn)是吸納農業(yè)人口轉移的主要載體。多年來，我國農業(yè)人口大量涌入大城市特別是東部沿海城市務工，產生一系列消極的經濟社會后果。一方面，大城市人口超載，人居和產業(yè)環(huán)境惡化，接納農業(yè)人口轉移的能力也明顯減弱。另一方面，全國近2.4億農民工游走在城市邊緣，卻沒有市民身份；農村的留守老人、留守兒童和留守婦女生活則更為艱困。農民工不能順利融入城市、公平分享國家經濟社會發(fā)展成果，是我國城鎮(zhèn)化的社會代價和道義負債。
當前，大城市出現人口和產業(yè)“雙轉出”趨勢，越來越多的農民工選擇在家鄉(xiāng)就近的小城鎮(zhèn)或中小城市就業(yè)落戶。中小城市和小城鎮(zhèn)在吸納就業(yè)、促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的作用得以顯現。新型城鎮(zhèn)化的根本要求是人口城鎮(zhèn)化而不是土地城鎮(zhèn)化。農民工市民化、農業(yè)人口轉移無疑是未來城鎮(zhèn)化的中心任務。農業(yè)人口就地、就近城鎮(zhèn)化模式有著低經濟成本和低社會成本的巨大優(yōu)勢，而中小城鎮(zhèn)無疑是這一轉移過程的主要陣地。
其次，中小城鎮(zhèn)是優(yōu)化城市體系的戰(zhàn)略關鍵。我國步入城市化中期階段，但城市體系布局的現實卻不容樂觀。目前來看，大城市數量不多，但人口集聚過度、轉型壓力巨大；中小城市發(fā)展相對緩慢，且面臨特色迷失、公共服務資源不足和產業(yè)競爭力脆弱等制約；而小城鎮(zhèn)人口雖有增加，但城鎮(zhèn)化質量低、基礎設施落后，未能有效發(fā)揮對農村和農業(yè)的帶動效應。整個城市體系不平衡、不協(xié)調，亟待優(yōu)化和改進。而發(fā)展中小城鎮(zhèn)則是重構城市體系、優(yōu)化我國城市化空間戰(zhàn)略布局的關鍵抓手。一方面，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，能夠為大城市的人口和產業(yè)轉移創(chuàng)造條件，進而有利于大城市優(yōu)化環(huán)境，提升管理和服務，更好地承接國際產業(yè)轉移，實現創(chuàng)新驅動和結構升級，從而更好地發(fā)揮區(qū)域輻射帶動功能。另一方面，依托區(qū)域內大城市功能，結合中小城鎮(zhèn)自身特點、能力和資源稟賦進行差別化定位，重點發(fā)展一批中小城市，能夠更好地促進區(qū)域經濟整合，形成城市組團、聯動發(fā)展的城市群效應。
此外，值得一提的是，我國現有近2萬個建制鎮(zhèn)，是聯接城鄉(xiāng)的重要紐帶。與西方的逆城市化有著本質的不同，我國發(fā)展小城鎮(zhèn)是順乎國情、推進農業(yè)現代化和包容性發(fā)展的必然要求。有條件的中心鎮(zhèn)、城關鎮(zhèn)可以發(fā)展為小城市甚至中等城市�？傊�，重點發(fā)展中小城鎮(zhèn)，有助于形成一個有機的城市網絡體系，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，并且有力推進城鄉(xiāng)一體化進程。
再次，中小城鎮(zhèn)是踐行綠色低碳發(fā)展的主力軍。當前，我國城鎮(zhèn)化面臨土地、能源、水資源和環(huán)境等諸多挑戰(zhàn)，堅持走綠色低碳的新型城鎮(zhèn)化道路勢在必行。中小城鎮(zhèn)空間分布廣、遍地開花，而且發(fā)展模式的低碳轉型成本也相對較低。推進中小城鎮(zhèn)的綠色低碳發(fā)展，對于我國實現低碳轉型有著實質性的意義。
中小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略與思路
第一，加強制度創(chuàng)新，優(yōu)化公共服務與公共治理。中小城鎮(zhèn)的改革應以增強人口聚集能力和經濟發(fā)展活力為重點。首先，應通過科學規(guī)劃、制度供給和服務型政府的建設，來不斷優(yōu)化地方政府在新型城鎮(zhèn)化進程中的引導作用。特別是戶籍制度、土地制度、財稅金融制度和行政管理體制機制等改革要及時、有序推進，為要素自由流動營造良好的制度環(huán)境。優(yōu)化中小城鎮(zhèn)在就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、基礎設施、社會保障等方面的公共產品供給，鼓勵中小城鎮(zhèn)將農業(yè)轉移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系、社會保障體系和就業(yè)培訓體系。其次，新型城鎮(zhèn)化的本質特征是資源要素的集聚和優(yōu)化配置。應充分發(fā)揮市場的主導作用，在土地供給、融資和環(huán)保等方面深化市場改革，形成良性的激勵約束機制。此外，還應加強治理創(chuàng)新，優(yōu)化地區(qū)之間、部門之間和基層社區(qū)的治理機制，鼓勵公私協(xié)作并創(chuàng)造條件讓城鄉(xiāng)居民參與城鎮(zhèn)化過程的討論和決策，最終形成“包容性增長”的良治格局。
第二，實施基于城市群的中小城市規(guī)劃。區(qū)域范圍內的大中小城市應盡可能構建功能互補、分工合理的內在聯系，空間上形成城市網絡體系，產業(yè)上形成城市價值體系。國家和省域都應積極謀劃跳脫行政區(qū)劃的城市群發(fā)展規(guī)劃。在城市群體系中，無論是中心、樞紐還是節(jié)點城市，都才能更好地實現自身使命和價值。中小城鎮(zhèn)自身更要突破行政區(qū)劃的狹隘視野和單體城鎮(zhèn)化的封閉觀念，重新審視區(qū)位、環(huán)境、資源、交通、產業(yè)、文化和社會發(fā)展條件，在區(qū)域城市體系或城市群中找準特色定位，明晰發(fā)展道路。
第三，完善現代產業(yè)在大中小城市之間的布局。各種規(guī)模等級的城市，要發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，建立適合其發(fā)展條件的產業(yè)。中小城鎮(zhèn)要利用自身在基礎設施、人居環(huán)境等方面的優(yōu)勢，吸引各類產業(yè)落地，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。尤其是重視對現代信息技術的利用，以信息技術彌補自身條件的不足，加快發(fā)展現代服務業(yè)，積極承接大城市服務業(yè)的溢出與轉移，是激發(fā)中小城鎮(zhèn)持久活力的關鍵所在。
第四，堅持綠色低碳發(fā)展，打造宜居優(yōu)勢。中小城鎮(zhèn)在規(guī)模上更加人性化，環(huán)境也更親近自然，相對大城市而言，宜居優(yōu)勢開始凸顯。應積極規(guī)劃綠色低碳發(fā)展道路，發(fā)揮中小城市風能、水能、農村沼氣等清潔資源相對豐富的優(yōu)勢，開發(fā)利用清潔能源，發(fā)展低碳產業(yè)。進一步拓展宜居優(yōu)勢，吸引人才和投資。
第五，加強文化特色。中小城鎮(zhèn)是我國厚重、多樣化文化的生命脈絡，而文化則是中小城鎮(zhèn)最重要的資產和識別。中小城鎮(zhèn)應傳承和發(fā)展地區(qū)文化，走出千城一面、文化迷失的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化誤區(qū)，通過文化繼承和創(chuàng)新來增強城市特色和吸引力，提升城市的創(chuàng)意和創(chuàng)新能力。
(作者單位：中國社科院財經戰(zhàn)略研究院)