存款保險是指國家為保護(hù)存款人的利益和維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定，通過法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產(chǎn)時進(jìn)行債務(wù)清償?shù)姆芍贫取母鲊婵畋ｋU立法的實踐來看，這里的存款人應(yīng)主要指小額存款人。中國2010年超越日本成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，金融業(yè)在經(jīng)濟(jì)高速增長的過程中起到了重要作用，但直到今天，中國仍然是G20中唯一沒有進(jìn)行存款保險立法的國家，雖然也多次表態(tài)要加快立法進(jìn)程，但到底何時通過立法目前仍屬未知，大家都在等待最后一只靴子落地。
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存款保險制度的經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ) |
存款人的擠提是銀行破產(chǎn)和金融危機(jī)爆發(fā)的最直接原因，存款保險制度可提振存款者的信心，因而成為金融安全網(wǎng)的重要一環(huán)。
銀行業(yè)負(fù)債經(jīng)營
“存短貸長”的獨(dú)特性，決定了銀行系統(tǒng)內(nèi)在的脆弱性。存款人的擠提是銀行破產(chǎn)和金融危機(jī)爆發(fā)的最直接原因，而當(dāng)單個銀行發(fā)生擠提危機(jī)后，可能會有越來越多的存款人對其存款銀行失去信心，從而由單個銀行的擠提蔓延到整個銀行系統(tǒng)，最終導(dǎo)致銀行業(yè)危機(jī)甚至爆發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī)。存款保險制度可提振存款者的信心，因而成為金融安全網(wǎng)的重要一環(huán)。
存款保險不是免費(fèi)的午餐，主要問題之一就是產(chǎn)生道德風(fēng)險。首先，存款保險會激勵銀行從事過度冒險的投資行為：在實行單一費(fèi)率存款保險時，銀行只需要繳納固定的保費(fèi)，而與其資產(chǎn)風(fēng)險狀況無關(guān)，這樣銀行不用為承擔(dān)額外風(fēng)險付出相應(yīng)的成本，銀行有動機(jī)從事高風(fēng)險投資。其次，存款保險會減弱存款人對銀行經(jīng)營風(fēng)險的監(jiān)督，銀行存款成為了無風(fēng)險資產(chǎn)，從而削弱了對銀行的市場約束力。再次，存款保險還可能誘發(fā)監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的道德風(fēng)險。尤其在全額保險時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會放松對銀行的監(jiān)管，從而使作為金融安全網(wǎng)之一的審慎監(jiān)管機(jī)制發(fā)生失靈。
為解決存款保險的不足，采取限額保險是一個很好的途徑，存款超過保險限額的存款人依然有足夠的激勵對銀行的經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)督，同時小額存款人的存款利益也可以得到有效保護(hù)。與此同時，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在面臨著限額之上大額存款人“追償”的壓力時，會更積極履行職責(zé)，對銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。單一費(fèi)率對新組建的中小銀行更有利，他們往往會高息攬儲，進(jìn)行高風(fēng)險投資行為，卻繳納了較少的保費(fèi)，因此一些學(xué)者推崇差別費(fèi)率，希望以此來減少道德風(fēng)險的發(fā)生。目前歐洲有8個國家采用了風(fēng)險差別費(fèi)率辦法，其他國家仍然是單一費(fèi)率。
2007年底美國爆發(fā)的次貸危機(jī)席卷全球以來，盡管全球金融危機(jī)造成的危害在很多國家都很嚴(yán)重，但并沒有發(fā)生大規(guī)模銀行擠提，從而危及國家的整個銀行體系。這是顯性存款保險在金融安全網(wǎng)中具有重要價值的有力佐證。
我國的隱性存款保險在維護(hù)社會穩(wěn)定和保護(hù)個體存款人利益方面發(fā)揮了重要作用，但隱性存款保險自身缺陷非常明顯。
我國一直存在著隱性的存款保險制度，一旦銀行類金融結(jié)構(gòu)發(fā)生經(jīng)營困難，央行和地方政府便承擔(dān)起最后貸款人和救援者的角色，面對眾多金融機(jī)構(gòu)和數(shù)萬億的金融負(fù)債，央行和地方政府往往捉襟見肘，有可能迫使央行最終選擇增發(fā)貨幣來救援陷入困境的金融機(jī)構(gòu)。而增發(fā)貨幣的行為又與央行幣值穩(wěn)定的貨幣政策相沖突，加快存款保險立法可以有效地減輕央行和地方政府的壓力，有效維護(hù)金融安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。
我國隱性存款保險制度是一個成本巨大的制度。
1998年春海南發(fā)展銀行的存款擠提風(fēng)波持續(xù)了幾個月的時間，中國人民銀行為此一共調(diào)撥了34億元人民幣來救助海南發(fā)展銀行，但最終還是沒能制止該行的破產(chǎn)。
1998年7月21日，中國人民銀行宣布關(guān)閉海南發(fā)展銀行，其全部資產(chǎn)負(fù)債由中國工商銀行接管。基于存款者對工行背后國家信用的高度信任，危機(jī)才沒有繼續(xù)蔓延。據(jù)央行統(tǒng)計，僅1997—1998年間，就關(guān)閉了1家商業(yè)銀行、23家城市信用社、18家農(nóng)村信用社、3家信托投資公司，這些被關(guān)閉的金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)達(dá)1088億元人民幣，政府支付了巨大成本。
可以看出，我國的隱性存款保險在維護(hù)社會穩(wěn)定和保護(hù)個體存款人利益方面發(fā)揮了重要作用。但是，隱性存款保險自身缺陷非常明顯：第一，政府在銀行退出市場時承擔(dān)了高額的社會成本，而這些成本最終將由每一個納稅人來承擔(dān)，顯失公平。第二，在最后貸款人機(jī)制下，實質(zhì)上是央行為各個金融機(jī)構(gòu)提供了一種全額賠付的隱性擔(dān)保，這與央行的貨幣政策功能相沖突，而且會誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)巨大的道德風(fēng)險問題。第三，現(xiàn)行隱性存款保險安排下，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時只有個體存款人可以得到補(bǔ)償，而其他存款人（如企業(yè)法人）很多只能自擔(dān)風(fēng)險，這顯然很不合理。
2011年中國人民銀行《金融穩(wěn)定報告》中，再次重申了盡快建立顯性存款保險的重要性和緊迫性，為我國下一步加快存款保險立法指明了方向。
經(jīng)過多年探索，存款保險立法已經(jīng)成為中國立法者、學(xué)者和公眾的共識。建立顯性存款保險的法律制度對中國有著極為重要的意義。
第一，存款保險首先保護(hù)了小額存款人的利益。儲蓄一直是中國居民最主要的金融投資方式。
2010年底居民存款30．33萬億元人民幣 （同期美國約為4．5萬億美元），居民儲蓄率高達(dá)46％，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西方發(fā)達(dá)國家
（包括有著高儲蓄率傳統(tǒng)的日本）。由于中國居民存款結(jié)構(gòu)中小額存款人占據(jù)著絕大多數(shù)，存款是其保障未來基本生活、應(yīng)對不時之需的重要來源。小額存款人由于缺少必要的金融知識和投資技能，不能對銀行等金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債狀況作出正確判斷，因此，讓他們承擔(dān)銀行破產(chǎn)后的損失，是極不公平的。存款保險可以有效地保護(hù)小額存款人的利益，免除其監(jiān)督和評估銀行資產(chǎn)狀況的困難。而且，對小額存款人利益的保護(hù)不僅事關(guān)居民財產(chǎn)安全、生活水平提高等基本民生問題，也關(guān)乎一個社會的穩(wěn)定與發(fā)展。
第二，存款保險可以防范金融危機(jī)、打破壟斷、促進(jìn)競爭。存款保險可以對金融體系進(jìn)行有效的監(jiān)管，從而最大限度地避免信用危機(jī)和銀行的破產(chǎn)倒閉，維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定。當(dāng)前在中國的商業(yè)銀行中，由于利率市場化進(jìn)展緩慢，很多存款人將儲蓄存入工農(nóng)中建四大行，相信它們才是最安全的。存款保險的建立將可以有效地改變目前這一違背市場規(guī)律的不正當(dāng)競爭體制，顯性存款保險要求商業(yè)銀行自身必須繳納保費(fèi)，以保障其存款人資金的安全。這有利于中小型銀行機(jī)構(gòu)與四大行進(jìn)行公平競爭。而競爭在提高銀行業(yè)運(yùn)行效率的同時，也給銀行業(yè)帶來了新的挑戰(zhàn)，因為經(jīng)營不善將會被市場機(jī)制淘汰出局。因此，存款保險不僅可以有效地監(jiān)管銀行等金融機(jī)構(gòu)，而且可以對市場主體進(jìn)行優(yōu)勝劣汰式篩選，對經(jīng)營不善的銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的激勵。
第三，建立有效的金融機(jī)構(gòu)市場退出機(jī)制。從海南發(fā)展銀行的案例中可以看出，在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時，依賴于隱性存款保險，政府將會承擔(dān)高額的社會成本。而存款保險機(jī)構(gòu)則通過向金融機(jī)構(gòu)收取保費(fèi)，從而組建一筆巨額的保險基金，它可以用來對陷入困境的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救援，也可以在銀行破產(chǎn)時最大限度地降低存款人的損失，以維護(hù)金融穩(wěn)定。
第四，減少銀行破產(chǎn)的成本。1998年亞洲金融危機(jī)后，四大行共剝離不良資產(chǎn)近1．4萬億元，中國政府定向發(fā)行國債2700億元人民幣以充實四大行的資本金，這些都是銀行經(jīng)營失敗的成本。盡管重構(gòu)銀行體系的成本可能存在爭議，但有一點(diǎn)是確鑿無疑的：隱性存款保險經(jīng)濟(jì)成本巨大。隨著中國銀行業(yè)的快速發(fā)展，如果沒有顯性存款保險的保障，那么下一次金融危機(jī)來臨時，中國將會為重構(gòu)銀行體系付出更大的成本。
第五，完善金融法律制度。目前，中國還沒有一部統(tǒng)一的或單獨(dú)的銀行破產(chǎn)法，有關(guān)銀行破產(chǎn)的一些規(guī)定主要散見于
《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《公司法》等法律中。而與普通企業(yè)（公司）的破產(chǎn)相比，銀行破產(chǎn)有著自身諸多的特殊性。基于此，很多國家都單獨(dú)制定了銀行破產(chǎn)法。存款保險立法能夠促進(jìn)中國金融法制更加成熟，更好地保護(hù)金融消費(fèi)者的利益，實現(xiàn)金融體系的穩(wěn)定、高效，使中國金融業(yè)真正走向國際化。
存款保險立法的大方向和目標(biāo)已經(jīng)確定，但還需要解決幾個核心問題，如存款保險的范圍、存款保險的保費(fèi)費(fèi)率等。
存款保險立法的大方向和目標(biāo)已經(jīng)確定，在最后一只靴子落下之前，還需要解決如下幾個核心問題：
首先是存款保險的范圍。改革開放以來，由于有國家背景作支撐，四大行在金融市場上擁有更好的信用和聲譽(yù)。因為不用擔(dān)心會發(fā)生破產(chǎn)問題，四大行不太愿意參加存款保險。如果采取自愿投保方式，已經(jīng)充分市場化的四大行為降低經(jīng)營成本，很可能不會參加存款保險。這也是中國至今遲遲未能出臺存款保險的原因之一。同時，發(fā)生倒閉破產(chǎn)的往往是一些地方性的中小金融機(jī)構(gòu)，這些中小金融機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)制參加存款保險，才能夠保護(hù)中小金融機(jī)構(gòu)存款人的利益。事實上，中小金融機(jī)構(gòu)也很樂于參加存款保險，但他們由于其市場份額有限，其所繳納的保費(fèi)形成的存款保險基金并不能夠有效的防范全國的金融風(fēng)險。因此，中國將來的存款保險立法應(yīng)該采取強(qiáng)制投保的方式，即所有銀行存款類金融機(jī)構(gòu)都必須參加存款保險。
其次是存款保險的保費(fèi)費(fèi)率。自存款保險制度誕生以來，世界各國廣為使用的是單一費(fèi)率的存款保險。風(fēng)險差別費(fèi)率的特點(diǎn)是按銀行的風(fēng)險等級確定費(fèi)率，風(fēng)險高的費(fèi)率高，風(fēng)險低的費(fèi)率低。在我國，將來制定的存款保險即使投保方式是強(qiáng)制的，但四大行因為其風(fēng)險等級較低，理論上應(yīng)適用較低的費(fèi)率計提標(biāo)準(zhǔn)，這也是激勵四大行加入存款保險制度的有效途徑之一。但風(fēng)險差別費(fèi)率同樣存在新的問題：風(fēng)險差別費(fèi)率對存款人而言是否意味著一種風(fēng)險暗示呢？一旦公眾懷疑高費(fèi)率的中小銀行時，他們是否會將存款從費(fèi)率高的銀行轉(zhuǎn)入費(fèi)率低的銀行呢？這會不會引發(fā)新的金融風(fēng)險呢？現(xiàn)實中，四大行和其他中小金融機(jī)構(gòu)在社會聲譽(yù)、資產(chǎn)質(zhì)量及管理水平等方面有著明顯差異，因此，中國在存款保險立法初始宜采用單一費(fèi)率，這將有利于中小金融機(jī)構(gòu)與四大行進(jìn)行市場競爭。但未來差別風(fēng)險費(fèi)率才是中國最終的選擇。
最后是存款保險制度立法的時機(jī)選擇。立法是存款保險建立的重要標(biāo)志。作為一項為國際社會所普遍采用的制度，存款保險的“利”已經(jīng)基本達(dá)成共識，但是該制度應(yīng)于何時推出，是學(xué)界和實務(wù)界爭議的焦點(diǎn)。美國的存款保險建立于大蕭條之后，但其他更多的國家（比如加拿大）是在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展平穩(wěn)期建立的。借鑒2009年3月巴塞爾委員會與國際存款保險機(jī)構(gòu)協(xié)會共同制定的
《有效存款保險制度核心原則》，在中國金融體制市場化改革不斷深入的今天，我國的金融基礎(chǔ)實施已經(jīng)較為健全，我國宏觀經(jīng)濟(jì)相對平穩(wěn)，存款保險立法的時機(jī)已經(jīng)成熟。在利率市場化已經(jīng)開始的今天，每一天都是存款保險立法的適當(dāng)時機(jī)，存款保險立法將為中國金融業(yè)的平穩(wěn)快速發(fā)展保駕護(hù)航。