兩會(huì)期間，期待已久的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》終于出臺(tái)。本次機(jī)構(gòu)改革，在職能上，從事件歸類(lèi)、統(tǒng)一監(jiān)管入手，重新組建和調(diào)整部門(mén)關(guān)系，理順了部門(mén)職責(zé)；在管理上，著眼權(quán)力下放，簡(jiǎn)化行政審批和許可，減少、取消、降低不合理不合法的行政性事業(yè)收費(fèi)和政府基金項(xiàng)目，規(guī)范非稅收入，有利于提高政府管理效率，降低企業(yè)成本，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；在機(jī)制上，改革社會(huì)組織管理制度，注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)組織的市場(chǎng)作用，有利于推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變。
此次機(jī)構(gòu)改革積極穩(wěn)妥
食品藥品安全一直是社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)，也拷問(wèn)著政府的治理能力。這次組建食品藥品監(jiān)督管理總局，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)歸類(lèi)和協(xié)調(diào)上取得了突破，基本理順了監(jiān)管體制，理清了農(nóng)業(yè)、商務(wù)、衛(wèi)生部門(mén)與食品監(jiān)管部門(mén)之間的職責(zé)和分工，從過(guò)去的“多龍治水”變?yōu)椤耙积堉嗡�，食品藥品監(jiān)管混亂現(xiàn)象得以解決。
鐵道部并入交通部，將鐵路交通運(yùn)輸納入整個(gè)交通運(yùn)輸管理體系，有利于交通運(yùn)輸管理統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。而組建中國(guó)鐵路總公司，實(shí)行政企分開(kāi)，順應(yīng)了市場(chǎng)要求，解決了鐵路管理中存在的政企不分弊端，表明政企分開(kāi)是體制改革的必然方向。
此外，《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)已經(jīng)列入國(guó)家規(guī)劃的項(xiàng)目由地方審批，這意味著投資審批體制有了轉(zhuǎn)折性突破。方案提出同一件事由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的原則，對(duì)房屋、林地、草原、土地登記進(jìn)行職責(zé)整合，這有利于實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，提高效率，符合信息技術(shù)發(fā)展的管理要求。
總體來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案是一個(gè)長(zhǎng)期醞釀、設(shè)計(jì)理性、論證充分、操作穩(wěn)妥的機(jī)構(gòu)改革方案。
當(dāng)前機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)中存在不足
應(yīng)該說(shuō)，這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的設(shè)計(jì)，并不是終結(jié)，而是行政體制改革進(jìn)程中的一個(gè)步驟，政府機(jī)構(gòu)改革仍然任重道遠(yuǎn)。目前，政府機(jī)構(gòu)改革仍然有諸多問(wèn)題需要解決。
一是管理層級(jí)多，機(jī)構(gòu)多，責(zé)任不明確。我國(guó)政府設(shè)置的部門(mén)機(jī)構(gòu)比大部分經(jīng)濟(jì)大國(guó)要多，而且中央政府和地方政府層級(jí)較多。層級(jí)多，信息傳遞鏈條加長(zhǎng)，上級(jí)了解下級(jí)情況必須通過(guò)更多的會(huì)議和調(diào)研來(lái)了解；部門(mén)多，決策中的不同意見(jiàn)多，平衡意見(jiàn)的時(shí)間長(zhǎng)；有些決策層級(jí)多，缺乏明確的責(zé)任人，難以追究責(zé)任。這些問(wèn)題使政府決策效率大大降低，而決策成本提高。
二是政府職能轉(zhuǎn)變之路還很長(zhǎng)。政府的職能方向是公共服務(wù)和管理，相應(yīng)的財(cái)政支出應(yīng)更多放在社會(huì)保障、公共建設(shè)和服務(wù)管理等。此次方案雖然對(duì)政府改革方案進(jìn)行了設(shè)計(jì)和規(guī)劃，但對(duì)政府職能改革方向尚未有明確表示，也缺乏明確的時(shí)間規(guī)劃和法律制度。中央和地方政府部門(mén)職能轉(zhuǎn)變需要時(shí)間。
三是政府部門(mén)存在一定的無(wú)效勞動(dòng)。不少機(jī)關(guān)部門(mén)經(jīng)常加班，乃至沒(méi)有休息日。但一年下來(lái)，數(shù)百人的管理部門(mén)，出臺(tái)不了幾個(gè)特別重要的政策。大部分人和大部分時(shí)間在抓具體項(xiàng)目和事務(wù)，每天接待地方事宜以及電話占用大量工作時(shí)間。此外，研究制定政策的文件反反復(fù)復(fù)，相當(dāng)一些政策是應(yīng)急為主。何以至此？關(guān)鍵在于缺乏決策系統(tǒng)性，沒(méi)有吸納企業(yè)和政策管轄對(duì)象的意見(jiàn)，政策出臺(tái)前的研究和討論時(shí)間少，不深入。因此，沒(méi)有統(tǒng)一的政策制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，必然導(dǎo)致政策具體操作細(xì)節(jié)上問(wèn)題眾多。
四是政府部門(mén)制度設(shè)計(jì)和政策調(diào)控有效性不足。以住房?jī)r(jià)格調(diào)控為例，“十年九調(diào)”，房?jī)r(jià)卻越來(lái)越高。為何缺乏調(diào)控的有效性？關(guān)鍵在于政策制定的系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)缺乏。
此外，投資擴(kuò)張、產(chǎn)能過(guò)剩、重復(fù)建設(shè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式等方面，政策調(diào)控有效性不足也很明顯。調(diào)控只管出臺(tái)政策，不評(píng)估、檢查政策效果，甚至上級(jí)政策要求和下級(jí)執(zhí)行效果相反。對(duì)制度和政策的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督、檢查、處罰和舉報(bào)，在各級(jí)政府中普遍存在。
四方面做好機(jī)構(gòu)改革
首先，機(jī)構(gòu)改革要立法，制定明確的規(guī)劃和目標(biāo)。中央及地方政府應(yīng)繼續(xù)減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，減少層級(jí)，并制定有關(guān)法律和規(guī)劃。各層級(jí)決策應(yīng)有分工，各司其責(zé)。建議國(guó)務(wù)院及其下屬部門(mén)不再審批投資項(xiàng)目，真正轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)項(xiàng)目決策的業(yè)績(jī)考核和責(zé)任追究。繼續(xù)按照事件歸類(lèi)的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。
其次，各部門(mén)應(yīng)該注重制度和政策設(shè)計(jì)、監(jiān)督、管理、檢查，要從具體項(xiàng)目和事務(wù)中解脫出來(lái)，而不是熱衷于項(xiàng)目審批和資金分配。投資項(xiàng)目應(yīng)按照市場(chǎng)準(zhǔn)入條件來(lái)審查，而不是討論項(xiàng)目可行性，審查資金規(guī)模。政府重點(diǎn)監(jiān)管的應(yīng)是行業(yè)準(zhǔn)入的技術(shù)、環(huán)境、空氣質(zhì)量、水質(zhì)、土地污染控制標(biāo)準(zhǔn)等。投資項(xiàng)目應(yīng)實(shí)行全國(guó)聯(lián)網(wǎng)登記管理制度，有效控制和調(diào)節(jié)重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過(guò)剩。對(duì)政策執(zhí)行不力或違反政策的，加重處罰力度。
再次，做好部門(mén)制度和政策設(shè)計(jì)。要出臺(tái)政策文件規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)重大政策的出臺(tái)程序和要求、結(jié)構(gòu)、注意事項(xiàng)作出規(guī)定。在作出重大政策前，要研究和了解國(guó)外情況，吸收國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)，要有專家反復(fù)討論，征求有關(guān)部門(mén)、管轄對(duì)象、執(zhí)行人、網(wǎng)絡(luò)民眾意見(jiàn)等。
最后，政府部門(mén)要提高監(jiān)測(cè)、監(jiān)督、管理的技術(shù)和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍。原則上，以國(guó)內(nèi)最高標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)判定質(zhì)量和安全性；普及和推廣電子化、網(wǎng)絡(luò)化管理；加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，增加專家資金投入和人員規(guī)模，可將部門(mén)和機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)人員充實(shí)到監(jiān)管隊(duì)伍中。