一場(chǎng)震動(dòng)全球的經(jīng)濟(jì)衰退，一場(chǎng)中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)自由化的改革，雙雙而至，這并非巧合。
6月，匯豐中國(guó)制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理指數(shù)（PMI）終值為48.2，創(chuàng)7個(gè)月以來(lái)新低。6月中國(guó)官方制造業(yè)采購(gòu)經(jīng)理指數(shù)為50.2，同樣降至7個(gè)月以來(lái)最低點(diǎn)。6月29日，國(guó)家旅游局公布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資旅游業(yè)的實(shí)施意見》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），聲稱旅游業(yè)“向民間資本全方位開放”，這是改革開放30多年來(lái)的第一次，標(biāo)志著中國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)入“自由化”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，完全驗(yàn)證了筆者2011年12月2日于本版撰文《中國(guó)旅游有望“提前”實(shí)現(xiàn)貿(mào)易自由化》所作的預(yù)判。
《實(shí)施意見》是旅游產(chǎn)業(yè)重大轉(zhuǎn)折的“痛苦”產(chǎn)物，即產(chǎn)業(yè)改革由增量改革轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪扛母�，政府工作重心將從以政策�?yōu)惠為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越∪袌?chǎng)體制為主。1976年~2006年旅游業(yè)改革的本質(zhì)是增量改革，讓市場(chǎng)機(jī)制在資產(chǎn)配置上發(fā)揮作用，使增量部分不斷擴(kuò)大，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)比重不斷縮小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是“強(qiáng)政府、大國(guó)企、大投資”，粗放地投入了大量不可再生的自然、文化、環(huán)境等資源，結(jié)果是投入太大，成本太高，不可持續(xù)。政府部門對(duì)待民營(yíng)旅游經(jīng)濟(jì)，是在不觸動(dòng)舊有的產(chǎn)業(yè)利益格局的前提下，推動(dòng)其快速發(fā)展。
而產(chǎn)業(yè)的存量改革，是對(duì)舊有產(chǎn)業(yè)體制的實(shí)質(zhì)性改革，比如，政府旅游行政機(jī)構(gòu)改革、旅游國(guó)企改革、維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制等，利益格局重新劃分，從而實(shí)現(xiàn)最終的制度創(chuàng)新。從增量改革到存量改革，政府的角色轉(zhuǎn)變是被動(dòng)的、痛苦的，這一切緣于2008年國(guó)際金融危機(jī)。
我們?cè)?jīng)發(fā)了“兩箭”：第一箭是2009年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，在4萬(wàn)億元貨幣超發(fā)的背景下，旅游市場(chǎng)被迅速點(diǎn)燃，可好景不長(zhǎng)。第二箭是2010年《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，倡導(dǎo)“鼓勵(lì)民間資本參與發(fā)展文化、旅游和體育產(chǎn)業(yè)”，但是缺乏細(xì)則，民資疑心重重。隨著貨幣政策轉(zhuǎn)向緊縮，旅游市場(chǎng)流動(dòng)性嚴(yán)重萎縮，整個(gè)產(chǎn)業(yè)在2011年第四季度陷入衰退。
《實(shí)施意見》是第三箭，這是“自由、市場(chǎng)”之箭，有三個(gè)亮點(diǎn)值得關(guān)注：第一，明確自由進(jìn)入和自由競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)定“清理限制跨區(qū)域旅游經(jīng)營(yíng)的地方保護(hù)壁壘”；民企和國(guó)企享有同等待遇；鼓勵(lì)民間資本投資旅游裝備和用品制造業(yè)，此舉將對(duì)旅游企業(yè)首次公開募股（IPO）積極利好。
第二，支持民資參與國(guó)企改制。《實(shí)施意見》規(guī)定：“鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)通過(guò)參股、控股、資產(chǎn)收購(gòu)等多種形式，參與國(guó)有旅游企業(yè)的改制重組�！背藗�(gè)別央企和地方大型國(guó)企之外，絕大多數(shù)的旅游國(guó)企均為中小企業(yè)，民資大舉并購(gòu)旅游國(guó)企在部分省市已經(jīng)普遍開展。
第三，《實(shí)施意見》規(guī)定“積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，加大對(duì)民間旅游投資的土地保障力度……要統(tǒng)籌考慮旅游項(xiàng)目用地需求，合理安排用地指標(biāo)�！边@是旅游地產(chǎn)開發(fā)重大利好的政策信號(hào)。同時(shí)，需要注意的是，旅游局的角色定位是“積極協(xié)調(diào)”，對(duì)此，應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)特性，審慎地進(jìn)行差異化分析。
第四，為民資正名。《實(shí)施意見》規(guī)定：“為民間旅游資本健康發(fā)展?fàn)I造良好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境�！贝伺e的實(shí)質(zhì)是為民資護(hù)航，在產(chǎn)業(yè)利益格局巨變中，非常關(guān)鍵。
綜上所述，筆者認(rèn)為旅游產(chǎn)業(yè)自由化的四要素（自由競(jìng)爭(zhēng)、國(guó)企改制、土地市場(chǎng)化、民資名正）完全具備。但是，《實(shí)施意見》令人遺憾地“回避”了旅游發(fā)展最根本的問(wèn)題——產(chǎn)權(quán)，比如，《實(shí)施意見》規(guī)定：“對(duì)于民間資本獨(dú)立或參與建設(shè)形成的旅游景區(qū)，切實(shí)保障其經(jīng)營(yíng)管理權(quán)益。”筆者認(rèn)為僅明示保障民資景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)益，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
黨的十七屆六中全會(huì)嚴(yán)格界別“文化產(chǎn)業(yè)供給（市場(chǎng)屬性）”和“公共文化服務(wù)供給（公益屬性）”，公益性事業(yè)、公共產(chǎn)品的供給被嚴(yán)格限定在文化產(chǎn)業(yè)之外，基于此，筆者認(rèn)為，民資獨(dú)資或控股的一些屬于產(chǎn)業(yè)供給范疇的旅游景區(qū)，其私有使用權(quán)、收入的私享權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)應(yīng)該更明確些。對(duì)那些不以保護(hù)為第一目的，稀缺性不強(qiáng)、省級(jí)及其以下的旅游景點(diǎn)，政府應(yīng)該鼓勵(lì)實(shí)施整體出讓或轉(zhuǎn)讓。
筆者認(rèn)為，旅游產(chǎn)業(yè)改革的重心并非管理體制改革，而是產(chǎn)權(quán)改革。旅游產(chǎn)業(yè)振興的本質(zhì)并非經(jīng)營(yíng)權(quán)的開放，而是產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。旅游業(yè)向民資全面開放，就意味著毫不含糊地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)激勵(lì)。所以，《實(shí)施意見》僅是第一步，產(chǎn)權(quán)激勵(lì)將很快成為現(xiàn)實(shí)，旅游產(chǎn)業(yè)由此也將走上可持續(xù)發(fā)展之路。