當(dāng)前，圍繞改革問題，社會(huì)上有不少爭論。其實(shí)，改革是一種手段而不是目的。要解決當(dāng)前存在的諸多問題，關(guān)鍵不在于照抄照搬國外的制度，也不能簡單地將改革的目標(biāo)與市場化等同起來，認(rèn)為市場是萬能的。就當(dāng)前而言，很重要的一項(xiàng)改革任務(wù)，就是要在國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)有效創(chuàng)新，將國有企業(yè)打造成真正意義上的市場化經(jīng)營主體。
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一、我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在哪些弊端 |
從目前來看，我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)主要存在以下幾方面問題。
1.現(xiàn)行國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不能很好地反映國有企業(yè)特殊的股權(quán)性質(zhì)和結(jié)構(gòu)。
當(dāng)前在研究我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)過程中，其研究的邏輯順序應(yīng)該是參照成熟的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)，以創(chuàng)造性思維建立起適應(yīng)我國國有企業(yè)特殊股權(quán)性質(zhì)和結(jié)構(gòu)的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，而不是盲目搬照西方的做法，通過將國有股權(quán)的分散化和私有化，來達(dá)到與西方企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的目的。
從西方企業(yè)股權(quán)性質(zhì)與股本結(jié)構(gòu)來看，無論是英美模式，還是日本模式、德國模式，其企業(yè)股權(quán)屬性都帶有明顯的私有化性質(zhì)。由于目前我國國有企業(yè)股權(quán)性質(zhì)和結(jié)構(gòu)與國外企業(yè)存在明顯差異，因此，上述三種模式所推行的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)并不完全適應(yīng)我國國有企業(yè)的要求。
第一，國有企業(yè)全民所有制性質(zhì)，決定了參照西方法人治理結(jié)構(gòu)而設(shè)置的國有企業(yè)董事長并不能真正地履行出資人的職責(zé)，與西方企業(yè)董事長即是第一大股東存在明顯差異，出資人缺位是目前我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)所無法解決的難題。
第二，目前我國國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)相對集中，使體現(xiàn)國有企業(yè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的股東大會(huì)并不能回應(yīng)全體股東的訴求，股東大會(huì)“一言堂”現(xiàn)象嚴(yán)重，達(dá)不到理想的效果。
2.我國現(xiàn)行國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不利于國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)真正意義上的市場化經(jīng)營。
目前我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不能很好地適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行要求，給企業(yè)市場化經(jīng)營帶來了較大負(fù)面影響。從目前我國國有企業(yè)“三會(huì)一層”的法人治理結(jié)構(gòu)來看，董事長是由行政命令產(chǎn)生的，部分國有企業(yè)還帶有一定的行政級別。
由于國有股權(quán)的國有性質(zhì)，國有企業(yè)的董事長只是國有出資人即政府的委托代理人，因此，其管理國有企業(yè)的利益主要體現(xiàn)在權(quán)利上，而不是體現(xiàn)在自身所擁有企業(yè)股權(quán)最大化增值上。對權(quán)利追求的最大化使目前國有企業(yè)董事長成為企業(yè)經(jīng)營實(shí)際上的一把手，干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成為其體現(xiàn)權(quán)力的主要表現(xiàn)形式之一。
3.我國現(xiàn)行國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不利于國有資產(chǎn)保值增值。
第一，外部獨(dú)立董事流于形式，起不到有效的監(jiān)督制約作用。借鑒英美模式，目前我國國有企業(yè)在法人治理結(jié)構(gòu)上都設(shè)置了外部獨(dú)立董事。從實(shí)踐中來看，一些獨(dú)立董事很少參加企業(yè)董事會(huì)，有些獨(dú)董只是掛名而已。我國外部獨(dú)立董事這種流于形式的特征，使獨(dú)立董事不能很好地發(fā)揮其對企業(yè)的監(jiān)督管理作用，也有悖于我國國有企業(yè)在法人治理結(jié)構(gòu)中設(shè)置獨(dú)立董事的初衷。
第二，國有資產(chǎn)出資人與管理人相分離，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。目前我國國有企業(yè)在法人治理結(jié)構(gòu)上雖然參照西方企業(yè)實(shí)踐設(shè)置了董事長一職，但董事長并不是企業(yè)真正的出資人。從實(shí)踐中來看，一些國有上市公司向股民融入資金的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于分紅派現(xiàn)數(shù)額，上市公司在某種程度上成為獵殺股民的絞肉機(jī)。更有甚者，在二元所有制結(jié)構(gòu)模式下，國有企業(yè)成為部分民營企業(yè)的提款機(jī)，其在很大程度擾亂了市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，導(dǎo)致國有資產(chǎn)出現(xiàn)大量流失。
4.我國現(xiàn)行國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)容易形成市場壟斷。
當(dāng)前我國部分行業(yè)存在的壟斷現(xiàn)象，與國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不合理密切相關(guān)。根據(jù)現(xiàn)行國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置模式，國有企業(yè)董事長還存在一定行政級別，由此給官商交易和政府對于企業(yè)經(jīng)營的行政性干預(yù)提供了溫床。由于國有企業(yè)與行政部門關(guān)系密切，因此，在行政力量的強(qiáng)力作用下，我國在某些行業(yè)形成壟斷是一種必然現(xiàn)象。
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二、我國國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)再設(shè)計(jì) |
考慮我國國有企業(yè)特殊的股權(quán)屬性，當(dāng)前應(yīng)該以創(chuàng)新的思維方式，對我國國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行再設(shè)計(jì)，其主要包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容。
1.進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)管理體制，為建立科學(xué)的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)造良好的外部條件。
規(guī)范、科學(xué)、合理的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)在很大程度上受制于國有資產(chǎn)管理體制。因此，當(dāng)前進(jìn)一步完善我國國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的前提在于完善國有資產(chǎn)管理體制。
第一，改變目前國資委——>資產(chǎn)運(yùn)營公司（集團(tuán)公司）——>國有企業(yè)三級組織架構(gòu)運(yùn)行模式，將之改為國資委、國有產(chǎn)權(quán)運(yùn)營公司并列――>國有企業(yè)二級組織架構(gòu)運(yùn)行模式。
在職能分工上,國資委行使對國有企業(yè)經(jīng)營合法、合規(guī)的監(jiān)督職能，重點(diǎn)通過進(jìn)一步強(qiáng)化國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)職能和向國有企業(yè)派駐財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等方式，負(fù)責(zé)對國有企業(yè)經(jīng)營的合規(guī)、合法性行為進(jìn)行監(jiān)督，對人民和政府負(fù)責(zé)；國有產(chǎn)權(quán)運(yùn)營公司是在明確國有產(chǎn)權(quán)出資人的前提下設(shè)立的國有產(chǎn)權(quán)投資主體。
作為負(fù)責(zé)國有產(chǎn)權(quán)市場運(yùn)作的投資主體，其與國資委之間應(yīng)該是一種平級關(guān)系。作為國有資產(chǎn)出資人，其與被投資的國有企業(yè)之間的關(guān)系完全是一種基于產(chǎn)權(quán)而衍生的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，而不是上下級關(guān)系。
國有產(chǎn)權(quán)運(yùn)營公司承擔(dān)的職能主要是通過市場化手段運(yùn)作國有股權(quán)，負(fù)責(zé)國有股權(quán)的保值增值，對人民和政府負(fù)責(zé)。從目前情況來看，“分紅派現(xiàn)”應(yīng)是國有產(chǎn)權(quán)運(yùn)營公司從被投資的國有企業(yè)取得回報(bào)的最主要方式。
第二，國有企業(yè)在經(jīng)營上實(shí)行完全市場化的運(yùn)營模式，充分發(fā)揮國有企業(yè)經(jīng)營層在國有企業(yè)市場化經(jīng)營中的主導(dǎo)作用。為了進(jìn)一步滿足國有企業(yè)市場化的運(yùn)營要求，未來要積極地創(chuàng)造條件，通過人才市場聘用職業(yè)經(jīng)理人，負(fù)責(zé)國有企業(yè)經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營的完全市場化。
第三，在對國有企業(yè)經(jīng)營層考核機(jī)制上，實(shí)行國資委與國有產(chǎn)權(quán)運(yùn)營公司雙重考核機(jī)制。每年年末或擬定的考核周期期末，國資委根據(jù)派駐監(jiān)事會(huì)關(guān)于企業(yè)經(jīng)營合規(guī)、合法性報(bào)告，產(chǎn)權(quán)運(yùn)營公司根據(jù)國有企業(yè)分紅派現(xiàn)或股權(quán)增值考核情況，共同對國有企業(yè)經(jīng)營層進(jìn)行考核，決定國有公司總經(jīng)理的獎(jiǎng)懲和任免。
2.構(gòu)筑具有中國特色的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。
第一，在國有企業(yè)管理層級設(shè)置上可借鑒英美模式，擴(kuò)大國有企業(yè)經(jīng)營層的權(quán)力，國有企業(yè)實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，充分發(fā)揮國有企業(yè)經(jīng)營層在企業(yè)經(jīng)營管理中的重要作用。
筆者認(rèn)為，中國國有企業(yè)公有制特征主要體現(xiàn)在所有權(quán)的控制上，對于經(jīng)營權(quán)，則完全可以參照英美企業(yè)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營的完全市場化。至于國有企業(yè)國有股權(quán)的屬性主要體現(xiàn)在國有股權(quán)的保值增值和分紅派現(xiàn)等方面，而不是體現(xiàn)在行政一把手董事長由政府認(rèn)命上。
第二，借鑒德國模式，強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)職能。目前我國國有企業(yè)在法人治理結(jié)構(gòu)中也設(shè)有監(jiān)事會(huì)，但由于監(jiān)事長工資在國有企業(yè)拿，監(jiān)事長實(shí)際上成了國有企業(yè)一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，其行政級別相當(dāng)于國有企業(yè)的行政三把手。目前國有企業(yè)監(jiān)事會(huì)不能很好地履行對國有企業(yè)經(jīng)營合規(guī)、合法的監(jiān)管職能。
因此，在試行國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度之后，強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)職能是確保國有企業(yè)經(jīng)營合規(guī)、合法，防止國有資產(chǎn)流失的關(guān)鍵。當(dāng)前可借鑒德國模式，強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)對國有企業(yè)經(jīng)營的監(jiān)督管理職能。
第三，實(shí)行國有企業(yè)財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制，強(qiáng)化國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管，確保國有企業(yè)經(jīng)營的合規(guī)、合法，防止國有流產(chǎn)流失。會(huì)計(jì)作為市場經(jīng)濟(jì)條件下企業(yè)經(jīng)營信息的有效載體，在企業(yè)經(jīng)營管理中發(fā)揮了重要作用。
為了更好地加強(qiáng)對企業(yè)經(jīng)營的合規(guī)、合法性監(jiān)管，國有資產(chǎn)管理委員會(huì)可通過向國有企業(yè)派駐財(cái)務(wù)總監(jiān)的方式來強(qiáng)化國有企業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)管，杜絕國有企業(yè)經(jīng)營過程中出現(xiàn)的違規(guī)、違法行為。
第四，進(jìn)一步改進(jìn)獨(dú)立董事制度，建立國有企業(yè)專家顧問委員會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)專家顧問報(bào)酬與貢獻(xiàn)度緊密掛鉤的薪酬體制。當(dāng)前可對國有企業(yè)的獨(dú)立董事制度作進(jìn)一步改進(jìn),建立國有企業(yè)專家顧問委員會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)專家顧問報(bào)酬與貢獻(xiàn)度緊密掛鉤的薪酬體制，充分發(fā)揮外部專家智囊在國有企業(yè)經(jīng)營管理中的重要作用。
第五，強(qiáng)化工會(huì)職能，保護(hù)國有企業(yè)職工的合法權(quán)益，充分調(diào)動(dòng)國有企業(yè)職工參與企業(yè)經(jīng)營管理的積極性和能動(dòng)性。我國國有企業(yè)的國有屬性要求在企業(yè)經(jīng)營管理過程中，要充分尊重國有企業(yè)員工所擁有的各項(xiàng)合法權(quán)益。為達(dá)此目的，當(dāng)前在國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中要強(qiáng)化工會(huì)的職能，使工會(huì)成為一個(gè)維護(hù)職工合法權(quán)益、促進(jìn)職工參與企業(yè)經(jīng)營管理以及對企業(yè)各種違法、違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督的有效組織。
第六，借鑒英美模式，建立常態(tài)的分紅派現(xiàn)機(jī)制，確保國有股權(quán)的保值增值。現(xiàn)代企業(yè)制度下的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)有機(jī)分離，使企業(yè)股權(quán)歸屬主要表現(xiàn)在收益分配權(quán)而不是經(jīng)營權(quán)上面。因此，國有產(chǎn)權(quán)運(yùn)營公司對出資企業(yè)的所有權(quán)主要體現(xiàn)在分紅派現(xiàn)要求權(quán)和國有資產(chǎn)保值增值上，而不是體現(xiàn)在參與國有企業(yè)經(jīng)營管理上。有鑒于此，建立常態(tài)的分紅派現(xiàn)機(jī)制、確保國有股權(quán)保值增值，是國有產(chǎn)權(quán)運(yùn)營公司行使其出資人職能的最直接表現(xiàn)形式。
整體來看，在我國國有經(jīng)濟(jì)處于主導(dǎo)地位的條件下，通過國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的有效創(chuàng)新，可以使國有企業(yè)成為真正意義的市場化經(jīng)營主體，為打破行業(yè)壟斷、轉(zhuǎn)變政府職能以及在其他相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行適合我國國情的市場化改革，提供前提條件。