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土地問題的焦點是農(nóng)地轉(zhuǎn)用 |
周其仁說，通常在全世界，工業(yè)化占GDP30%的時候，城市化可能達到50%，一半人口進了城。如果把城市作分母，工業(yè)化作分子，系數(shù)是1.5-2個單位。
但是中國的情況很特別，工業(yè)化超前，城市化滯后。原因很簡單，就是中國過去實施的是計劃體制，對要素流動有很多的束縛，造成了城鄉(xiāng)的巨大差距。等到一開放，要素雖然流動了起來，但是原有的土地制度在適應(yīng)城市化過程中還是存在嚴重滯后，土地制度方面存在三個圈圈，它們之間的關(guān)系沒有理順。
先看兩端的兩個圈圈。一邊是農(nóng)村的集體土地，基本上是農(nóng)業(yè)基地，生產(chǎn)的是中國人無論怎么發(fā)展都離不開的農(nóng)產(chǎn)品。這是上個世紀40、50年代就奠定的基礎(chǔ)，通過土改分地、合作化、人民公社化完成的。這里有一個問題，就是種地的積極性長年沒有解決，所以改革之后就把這個制度做了一個變動，地還是國家或集體的，但是長期承包給農(nóng)民去經(jīng)營、管理并使農(nóng)民受益。現(xiàn)在通過一系列的改革，基本確立了這樣一種制度，即土地的所有權(quán)是國家或集體的，使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)歸農(nóng)戶。在這個圈圈里面，農(nóng)業(yè)土地不構(gòu)成人口流動的障礙，農(nóng)民可以把土地轉(zhuǎn)讓出去，讓給別人去做，他自己到城里打工。
在土地制度的另一端，政府手里有國有土地，歸國有企業(yè)調(diào)撥使用。因為國有土地的所有權(quán)是全民的，剛一開放的時候外資到中國要落地還引發(fā)了麻煩。1987年進行了調(diào)整，國有土地所有制不變，但是使用權(quán)可以批給市場用，可以轉(zhuǎn)讓，解決了這一問題。兩端的這兩個圈圈，應(yīng)該說盡管制度上還有很多細節(jié)需要完善，但是大體上可以適應(yīng)中國城市化加速的要求。
比較麻煩的是中間環(huán)節(jié)這個圈圈。計劃經(jīng)濟時代，中國規(guī)劃了一些城市的版圖，隨著大量的資金、人口涌入，這個版圖嚴重不適應(yīng)，城市就要擴大。矛盾來了，因為原來規(guī)劃的城市有一個邊界，周圍都是農(nóng)業(yè)用地，這就帶來了一個問題，就是城市擴大的時候，怎么把原來的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)成城市和工業(yè)用地，簡稱叫農(nóng)地轉(zhuǎn)用，這是所有矛盾的焦點所在。
為什么這個環(huán)節(jié)是焦點所在？先看現(xiàn)有的法律框架。農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)成非農(nóng)用土地有兩條通道，一條是農(nóng)民自己可以將一些土地從農(nóng)業(yè)用途改成非農(nóng)用。比如說蓋房子，這就是宅基地，需要在集體內(nèi)部進行購買。還有農(nóng)村如果辦集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民自己辦也可以。
這樣的土地使用價值雖然改變了，但是一般不允許在市場上進行轉(zhuǎn)讓，尤其限制向村以外的人出讓土地的使用權(quán)。國務(wù)院辦公廳多次發(fā)文件，明令禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)民的宅基地。所以這個領(lǐng)域基本上是非市場的。
第二條通道是國家把農(nóng)民的地變成城市的。這個方式叫征地，在憲法和土地法里面是有規(guī)定的。憲法允許政府為了公共利益征地，現(xiàn)在所有的農(nóng)地轉(zhuǎn)成非農(nóng)地，正規(guī)的主要就是這條渠道。
過去各級政府的財政能力很弱，又想集中土地來完成國家工業(yè)化，所以當(dāng)時的土地法令非常傾向征地這一方，補償價格比較低。隨著城市化急速擴大，地價迅速上漲，結(jié)果就是政府可以從農(nóng)民的手里將土地以很低的價格拿來，再以很高的價格賣出去，于是矛盾開始加劇。
