地方債發(fā)行的制度安排，除了預(yù)算硬約束的第一約束條件以外，還絕不能缺乏完善規(guī)范的監(jiān)管機制和公平、獨立、有公信力的信用評級機制。
我們一直沒能建立起一整套透明、規(guī)范的財政預(yù)算體制。最近各部委被要求披露財政支出，應(yīng)是一大進步。發(fā)行地方債，理所當然要伴隨規(guī)范財政預(yù)算制度和財政監(jiān)管機制的建設(shè)。建立地方政府和政府融資平臺的資產(chǎn)負債表，增加地方政府財政預(yù)算和支出、地方債務(wù)和收益情況的透明度，進行必要的平衡資產(chǎn)和債務(wù)的管理，便是將地方債的風(fēng)險控制在最小范圍內(nèi)的重要舉措。
建立地方政府的資產(chǎn)和債務(wù)平衡制度，有利于監(jiān)督地方債資金的使用，有利于地方債的發(fā)行，實現(xiàn)地方債發(fā)行承擔(dān)相應(yīng)的社會職能提供公共服務(wù)，推動政府職能實現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)移。
地方債要在結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研發(fā)環(huán)節(jié)中發(fā)揮積極的作用，財政政策是引導(dǎo)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)政策。通過地方債的發(fā)行實現(xiàn)財政政策的引導(dǎo)目標，對募集必要的資金用途一定要受到嚴格監(jiān)督。政府投資和融資未來應(yīng)該向社會性和民生項目使用大規(guī)模傾斜，包括教育，社保，醫(yī)保，保障性住房建設(shè)。從中長期來說，不能讓地方債發(fā)行變成地方政府獲取資金延續(xù)投資推動的GDP增長進而阻礙轉(zhuǎn)型的新突破口，造成適得其反的結(jié)果。
建立監(jiān)督體制有利于實施財政決策的預(yù)算硬約束。加強地方債使用的透明度，規(guī)范公共資源的管理，有利于防范濫用權(quán)力帶來的公共資源的損失和風(fēng)險，也避免關(guān)于地方債發(fā)行后地方政府官員的座駕可能都把奧迪換成法拉利的擔(dān)心。
地方債是一種公共金融產(chǎn)品，必須接受持有人和市場的監(jiān)督，債券持有人有權(quán)知道詳細的債券資金使用的明細。建立資產(chǎn)負債表定期披露資產(chǎn)和負債信息，有利于監(jiān)管部門控制發(fā)債規(guī)模，有利于監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值增值，防止濫用，浪費債務(wù)融資和導(dǎo)致地方國有資產(chǎn)的流失的行為。
加強獨立的評級機構(gòu)的培養(yǎng)也是市場監(jiān)督的一部分。按照國內(nèi)外現(xiàn)在的游戲規(guī)則，債券市場上評級是對還債信用也就是違約概率的公開評判。國際金融危機以來的情況證明，國際信用評級機構(gòu)存在嚴重的信用問題。中國的評級機構(gòu)還在初級階段，應(yīng)借地方債發(fā)行的機會，抓緊注重加強獨立性公平性的品牌建設(shè)，逐漸建立債券評級的權(quán)威性。
公平評級是地方債利率價格形成的重要信息依據(jù)之一。尤其是，強化評級機構(gòu)不對地方政府發(fā)債網(wǎng)開一面的公信力規(guī)則，是地方債市場健康發(fā)展的至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。否則“發(fā)債定價機制由試點省(市)確定”的權(quán)力，會使地方債可能都按照AAA級別低成本發(fā)行，人為掩蓋風(fēng)險。市場利率價格的形成需要信息對稱，招標報價需要對影響債券利率的各種因素有全面了解。在市場制度不完善的債券市場上，地方債發(fā)行需要伴隨評級機構(gòu)的成長。地方政府的信用級別不應(yīng)與中央政府擔(dān)保的債券具有同樣的信用等級，換句話說，地方債不應(yīng)都具有AAA信用級別，發(fā)行利率不應(yīng)被“�。ㄊ校┐_定”為低利率高融資規(guī)模，而應(yīng)是全面對稱各地方政府的信用信息的“市場利率”。這里的關(guān)鍵是，評級機構(gòu)應(yīng)是獨立的和超脫利益方。如此，才會有公平的評級，也才能對地方政府發(fā)債行為和債務(wù)使用行為發(fā)揮相應(yīng)的約束和監(jiān)督作用。
中國近年來其實也有很多非常重要的變革，因為結(jié)果不盡如人意而引發(fā)許多對改革本身的質(zhì)疑。筆者的觀察發(fā)現(xiàn)，這不是因為改革本身有什么問題，而是在“執(zhí)行過程”中出了毛病。因為執(zhí)行部門的失職和失誤，或者由于利益群體的干擾，改革被誤入歧途而結(jié)果面目全非。衷心希望討論多年的地方債發(fā)行不要在操作環(huán)節(jié)被扭曲，因為地方債發(fā)行與其他變革不同之處在于，假如操作過程“失誤”，不僅將帶來發(fā)行“失敗”的結(jié)果，而且完全可能引發(fā)中國改革開放以來的首次經(jīng)濟危機。因此，筆者以為，地方債的試點，一定要試點出一整套防范風(fēng)險、避免危機的制度安排后才能推廣。而推廣也絕不能是簡單的放寬審批范圍，而是要伴隨相對完善的風(fēng)險制度框架下的地方債運行規(guī)則的嚴格執(zhí)行，健全所有地方發(fā)債主體的問責(zé)機制。
中國地級以上地方債務(wù)已經(jīng)超過10萬億，如果加上縣級政府可能1萬億左右的債務(wù)，推算應(yīng)在12萬億左右。在總量上，我國的政府債務(wù)仍然在國際公認的安全線以內(nèi)，但其中的隱性壞賬水平卻萬不能忽視。如果不能強化地方債的預(yù)算硬約束，不加強市場各方的監(jiān)督，地方債完全可能演變成與土地財政一樣的急功近利的短期融資行為，那對整體中國經(jīng)濟來說等于變相放出了一群資金不被管束的脫韁野馬，后果就不堪設(shè)想了。
