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從“瘦肉精”事件看食品安全監(jiān)管
2011-05-05   作者:張興華(中國社會科學院農村發(fā)展研究所)  來源:人民日報
 
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  “瘦肉精”早已被國家明令禁止使用,但有關事件仍屢有出現(xiàn)。那么,發(fā)生這樣的食品安全問題在監(jiān)管方面有何原因?應如何有效治理?

  關于食品安全監(jiān)管中存在的問題

  產業(yè)集中度低,監(jiān)管成本高。食品從田間到餐桌,包括種植、養(yǎng)殖、加工、運輸、儲存、銷售等諸多環(huán)節(jié)。在這個長長的鏈條中,產業(yè)集中度非常低。據統(tǒng)計,在全國40多萬家食品加工企業(yè)中,規(guī)模以上企業(yè)(主營業(yè)務收入不低于500萬元)僅3.7萬多家,比例不足一成。由于農戶分散經營,在食品行業(yè)的上游產業(yè)集中度更低。產業(yè)集中度低,必然導致監(jiān)管成本高。從生豬產業(yè)的中游看,現(xiàn)有政策要求對生豬進行一定比例的抽檢,但由于對散養(yǎng)戶的檢測費時費力,在實際操作中抽檢對象主要選擇規(guī)模養(yǎng)豬場,散養(yǎng)戶的檢查基本成了空白。從生豬產業(yè)的上游看,分散化的飼養(yǎng)格局導致飼料及獸藥等產品的銷售只能主要依靠當?shù)氐慕涗N商。這些經銷商一般規(guī)模小,大多是散兵游勇,很難監(jiān)管。從生豬產業(yè)的下游看,以農戶散養(yǎng)為主的生產結構導致流通環(huán)節(jié)存在大量經紀人、豬販等中間商。這些中間商流動性強,導致豬肉產品的源頭難以找到、生產過程難以追溯。
  制度設計不合理,監(jiān)管效率低。一是多頭管理,效率低下。從飼料、獸藥生產到生豬飼養(yǎng)、流通、屠宰、銷售等環(huán)節(jié),涉及農業(yè)、質檢、工商、衛(wèi)生、商務等多個部門。眾多監(jiān)管部門在職責上存在重疊交叉,造成監(jiān)管責任不清。一旦出現(xiàn)事故,難以問責,結果是多頂“大檐帽”管不好一頂“破草帽”。二是主體單一,勢單力薄。目前,食品安全監(jiān)管由政府相關部門承擔。事實上,像這樣涉及面廣、錯綜復雜的食品安全監(jiān)管,僅靠政府的力量是遠遠不夠的。
  執(zhí)法環(huán)境差,政策執(zhí)行難。一是少數(shù)監(jiān)管人員失職、瀆職。二是地方保護。就豬肉生產而言,產品一般主要供應外地市場,所以,有的地方政府缺乏監(jiān)管的積極性。另一方面,如果企業(yè)出了事,則會影響當?shù)馗刹康那巴。三是劣幣驅逐良幣。由于缺乏有效監(jiān)管,無論是當年的奶制品,還是現(xiàn)在的肉制品,只要能迎合消費者的直觀判斷,就能賣上好價錢。添加“瘦肉精”后,豬就成了“健美豬”,收購價就高,結果自然是違法者競爭力強,劣幣驅逐良幣。四是執(zhí)法方式不當。執(zhí)法者需要給市場明確的預期,無論何時何地都以明確的標準一以貫之地懲罰各種違規(guī)行為,不能讓人存有僥幸心理。但現(xiàn)實情況往往是在重大安全事件發(fā)生之后開展“運動式”執(zhí)法,缺乏長效機制。

  關于食品安全問題的治理

  長遠治理。在食品安全監(jiān)管方面存在的失職瀆職、地方保護、執(zhí)法方式等問題,涉及深層次問題,需要通過深化改革、完善體制來解決。從專業(yè)技術的角度看,在食品安全的長遠治理方面,可以在產業(yè)鏈整合以及科技攻關等產業(yè)政策上有所作為。治理像“瘦肉精”這樣的頑疾,需要對食品行業(yè)的產業(yè)鏈進行有效整合,提高產業(yè)集中度。另一方面,“瘦肉精”事件之所以屢禁不止,與消費者對瘦肉的偏好有關。因此,需要加強對瘦肉型生豬品種的研究,降低瘦肉型生豬仔豬的購買及飼養(yǎng)成本,從而使“瘦肉精”的市場逐漸喪失。
  現(xiàn)實治理。應盡快建立健全切實可行的監(jiān)管制度。一是建立食品安全統(tǒng)一而垂直的管理體制。有效的管理制度必須是權力和責任對稱的。應建立統(tǒng)一的食品監(jiān)管機構,將各部門的職能統(tǒng)一起來,并實行從中央到地方的垂直管理體制,全面負責從田間到餐桌的食品監(jiān)管。這樣,不僅可以避免多頭管理,而且可以遏制地方保護主義。二是構建立體監(jiān)管網絡。在食品安全監(jiān)管上,需要構建以政府管理為主、社會監(jiān)督為輔、全社會共同參與的立體監(jiān)管網絡。媒體可起到輿論監(jiān)督作用,社會組織可在專業(yè)技能方面發(fā)揮優(yōu)勢,消費者則可通過維權行為(包括集體訴訟)遏制不法行為。

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