積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是保障人民群眾根本利益的需要，是擴(kuò)大內(nèi)需、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下轉(zhuǎn)變和履行政府職能的需要，意義重大，任務(wù)艱巨。
所謂基本公共服務(wù)，是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平來(lái)提供、旨在保障個(gè)人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所需要的最基本社會(huì)條件的公共服務(wù)。其中包含三層含義：第一，基本公共服務(wù)是公共服務(wù)中最基礎(chǔ)、最核心的部分，與人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切身利益密切相關(guān)；第二，基本公共服務(wù)是政府公共服務(wù)職能的“底線”，由政府負(fù)最終責(zé)任；第三，基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府保障能力的提高，其范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不斷調(diào)整。有關(guān)研究將基本公共服務(wù)劃分為四個(gè)方面：一是底線生存服務(wù)，包括公共就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障等；二是基本發(fā)展服務(wù)，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、民政等社會(huì)事業(yè)中的公益性領(lǐng)域；三是基本環(huán)境服務(wù)，包括公共交通、公共通信、公用設(shè)施和環(huán)境保護(hù)等；四是基本安全服務(wù)，包括公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等。
基本公共服務(wù)均等化，指的是基本公共服務(wù)的價(jià)值取向和結(jié)果狀態(tài)，其含義就是全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、結(jié)果大致均等的基本公共服務(wù)。它所強(qiáng)調(diào)的核心是機(jī)會(huì)和效果均等，而不是簡(jiǎn)單的平均化和無(wú)差異化。
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我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀與問(wèn)題 |
“十一五”以來(lái)，隨著科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化取得了明顯成效：城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)施，國(guó)民教育體系比較完備；基本醫(yī)療保障實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系基本建成，免費(fèi)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目不斷增加，國(guó)家基本藥物制度開(kāi)始建立；基本實(shí)現(xiàn)縣縣有文化館圖書(shū)館、鄉(xiāng)鄉(xiāng)有綜合文化站，廣播電視覆蓋全部行政村和20戶以上已通電的自然村，公共博物館、紀(jì)念館、科技館等公共文化設(shè)施逐步向社會(huì)免費(fèi)開(kāi)放；社會(huì)保障制度不斷完善，失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)最低生活保障制度全面建立；公共就業(yè)服務(wù)和保障性住房供給能力不斷增強(qiáng)。2010年，全國(guó)財(cái)政預(yù)算安排用于教育、文化體育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等方面的支出約為2.8萬(wàn)億元，比2005年增加兩倍多。綜合判斷，我國(guó)的基本公共服務(wù)制度框架已具雛形。
但總體而言，我國(guó)基本公共服務(wù)供給不足、發(fā)展失衡的矛盾仍然十分突出。從供給情況看，尚未明確提出基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，公益性服務(wù)領(lǐng)域投入長(zhǎng)期不足，歷史欠賬巨大，不能滿足社會(huì)需求。從城鄉(xiāng)情況看，農(nóng)村公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，可及性差。從區(qū)域情況看，不同地區(qū)公共服務(wù)差距比經(jīng)濟(jì)差距還要大。從不同人群情況看，城鄉(xiāng)低收入家庭和社會(huì)困難群體的基本公共服務(wù)權(quán)益還不能得到充分保障。這些問(wèn)題都與基本公共服務(wù)方面體制機(jī)制不健全、不完善直接相關(guān)，具體包括：公共財(cái)政保障機(jī)制不健全，供給制度城鄉(xiāng)二元分割，基層公共服務(wù)資源條塊分割且布局不合理，基層政府事權(quán)與財(cái)力不匹配，以及缺乏有效的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制等。
可見(jiàn)，我國(guó)基本公共服務(wù)均等化雖然取得了積極進(jìn)展，但距離形成完整制度和達(dá)到均等化要求還有很大差距。今后的任務(wù)十分艱巨，仍需付出巨大努力。
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加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的思路 |
“十二五”時(shí)期是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要時(shí)期，必須加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)體系，全面提升均等化水平。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，我國(guó)人口眾多、發(fā)展很不平衡，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，必須堅(jiān)持�；尽V覆蓋、可持續(xù)的基本原則，既盡力而為又量力而行，依循�；�、強(qiáng)基層、建機(jī)制的基本路徑。
保基本，就是明確基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，做到覆蓋全體居民。按照責(zé)任與能力對(duì)等、需求與可能結(jié)合的要求，特別是針對(duì)人民群眾最為關(guān)注的現(xiàn)實(shí)利益需要，“十二五”時(shí)期推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)可以優(yōu)先確定在底線生存服務(wù)和基本發(fā)展服務(wù)兩個(gè)方面，具體包括公共就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、保障性住房、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、福利救助服務(wù)等七個(gè)領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域內(nèi)，優(yōu)先考慮制度覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，滿足基本需求，再隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展逐步提高統(tǒng)籌層次和保障水平，提高均等化程度。
強(qiáng)基層，就是加強(qiáng)基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)施和能力建設(shè)，形成提供基本公共服務(wù)的平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)�？h、鄉(xiāng)、村和社區(qū)基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)是提供基本公共服務(wù)的網(wǎng)底和基礎(chǔ)，長(zhǎng)期以來(lái)由于投入不足，普遍面臨設(shè)施條件差、人員水平低、服務(wù)能力弱等問(wèn)題，一直是公共服務(wù)體系的短板和薄弱環(huán)節(jié)。強(qiáng)基層，就要重心下移，把更多的財(cái)力、物力投向基層，把更多的人才、技術(shù)引向基層，切實(shí)增強(qiáng)基層的服務(wù)能力。
建機(jī)制，就是保障基本公共服務(wù)體系規(guī)范有效運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。向全民提供基本公共服務(wù)，核心在保障供給，關(guān)鍵在形成機(jī)制。必須處理好政府與市場(chǎng)、公平與效率、激勵(lì)與約束等關(guān)系，建立有利于保障供給、改善服務(wù)、提高效率的長(zhǎng)效機(jī)制。具體來(lái)講，應(yīng)形成以基本公共服務(wù)項(xiàng)目為基礎(chǔ)、穩(wěn)定增長(zhǎng)的財(cái)政保障機(jī)制，激勵(lì)與約束并行、動(dòng)力與壓力并舉、效率與效益并重的管理運(yùn)行機(jī)制，面向基層、服務(wù)基層的專業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)制，范圍廣泛、上下聯(lián)動(dòng)的分工協(xié)作機(jī)制，主體多元、競(jìng)爭(zhēng)有序的服務(wù)供給機(jī)制。
根據(jù)這樣的路徑，在指導(dǎo)方針和目標(biāo)設(shè)立上應(yīng)深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以大幅提升公共就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、保障性住房、義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化體育、福利救助服務(wù)的供給和均等化水平為主要任務(wù)，切實(shí)加大財(cái)政投入和政策支持力度，優(yōu)化資源配置，深化體制改革，初步建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域、覆蓋全民、方便可及、高效低廉的基本公共服務(wù)制度體系，分階段、有重點(diǎn)地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。應(yīng)當(dāng)看到，今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的需求支撐、財(cái)力支撐、體制支撐等遠(yuǎn)比以往堅(jiān)實(shí)有力，以上目標(biāo)經(jīng)過(guò)努力是可以達(dá)到的。
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關(guān)于幾個(gè)重要問(wèn)題的初步思考 |
關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)確定。標(biāo)準(zhǔn)體系不僅是合理配置基本公共服務(wù)資源的基礎(chǔ)依據(jù)，也是衡量均等化水平的重要工具。鑒于我國(guó)城鄉(xiāng)及區(qū)域發(fā)展不平衡、各地財(cái)政保障能力差異較大，建議研究制定國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確“十二五”時(shí)期基本公共服務(wù)的范圍、最低供給規(guī)模和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此制定實(shí)施國(guó)家基本公共服務(wù)均等化專項(xiàng)規(guī)劃。該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括設(shè)施、設(shè)備、人員配備以及日常運(yùn)行費(fèi)用等內(nèi)容，有條件的地方可以在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上適當(dāng)提高水平。
關(guān)于財(cái)力保障。建立財(cái)政投入長(zhǎng)效保障機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的根本保證。應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步提高基本公共服務(wù)支出所占比重，保證基本公共服務(wù)預(yù)算支出增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政經(jīng)常性支出增長(zhǎng)幅度。為了增強(qiáng)縣以下基層政府基本公共服務(wù)保障能力，應(yīng)在合理劃分中央和地方財(cái)政支出事權(quán)的基礎(chǔ)上，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明顯增加中央對(duì)省的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。
關(guān)于供給模式。基本公共服務(wù)由政府負(fù)責(zé)，不等于由政府包攬。應(yīng)加強(qiáng)制度創(chuàng)新，擴(kuò)大公眾參與，最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性，促進(jìn)共建共享。通過(guò)實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)、管理合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、優(yōu)惠政策等方式，逐步建立政府主導(dǎo)、市場(chǎng)引導(dǎo)、社會(huì)充分參與的基本公共服務(wù)供給機(jī)制。為此，應(yīng)按照政事分開(kāi)、管辦分開(kāi)的要求，加快推進(jìn)事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革；放寬準(zhǔn)入限制，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與基本公共服務(wù)供給，大力發(fā)展慈善事業(yè)；逐步建立健全基本公共服務(wù)政府行政承諾制度、聽(tīng)證制度、信息查詢咨詢制度，強(qiáng)化社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
關(guān)于基本公共服務(wù)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。經(jīng)驗(yàn)表明，有監(jiān)管、有考核、有評(píng)估，各項(xiàng)制度和政策的落實(shí)才有保證。應(yīng)研究制定科學(xué)的基本公共服務(wù)綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)各級(jí)政府基本公共服務(wù)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，把基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入政府績(jī)效考核體系；同時(shí)，積極引入外部評(píng)估機(jī)制，建立多元化的績(jī)效評(píng)估體系。