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本文所說的“農(nóng)地轉非”是指農(nóng)用土地轉變?yōu)榉寝r(nóng)建設用地；“自然增值”是指土地農(nóng)轉非后價格的自然上漲。在政府征收的條件下，農(nóng)地自然增值合理分配問題，也就是如何對農(nóng)民進行補償?shù)膯栴}。如果完全按照非農(nóng)地價格進行補償，意味著遵循“漲價歸私（農(nóng)）”論（制）；如果將大部分自然增值收歸政府所有，便意味遵循“漲價歸公”論（制）。本文提出了“私公兼顧”論（制），與讀者共同探討。
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關于農(nóng)地轉非的“漲價歸私（農(nóng)）”論 |
我國農(nóng)地轉非自然增值的合理分配問題，最初是從探索增加農(nóng)民收入的角度提出的。當人們發(fā)現(xiàn)農(nóng)民收入低、提高慢時，一些人士認定其基本原因之一是政府征收農(nóng)地的補償標準太低：“現(xiàn)行的補償原則規(guī)定只是按被征用土地的原有用途進行補償……．而與這塊土地的未來用途和地價升值毫無關系�！@種補償方式實際上是……將農(nóng)民排除在工業(yè)化進程中土地級差收益的分配之外�！�
“分享土地增值租金應該是農(nóng)民收入增加的主要方面，但上世紀９０年代以來，土地轉得很多，價格漲得很快，但是農(nóng)民沒份�！庇腥斯浪�，“２５年的工業(yè)化城市化，國家和城市工商業(yè)從農(nóng)村集體土地低價格中轉移和積累了９萬多億資產(chǎn)�！睋�(jù)此，這些人士認為應當加以糾正——農(nóng)地轉非的自然增值，應當完全歸農(nóng)民所有。這種觀點屬于“漲價歸私（農(nóng)）”論。
“漲價歸私（農(nóng)）”制已是在封建和資本主義社會中持續(xù)存在的。對此，一些人給出的理論支撐是“土地非農(nóng)開發(fā)權補償”論，即農(nóng)民應當擁有完整的農(nóng)地產(chǎn)權——除了占有、使用、收益、處分等項權利之外，還應當包括“土地非農(nóng)開發(fā)權”。這意味著，農(nóng)地無論以何種方式轉變?yōu)榉寝r(nóng)用地，原所有者都應當獲得“土地非農(nóng)開發(fā)權價格”即“非農(nóng)地價格”，方能稱得上“農(nóng)民土地產(chǎn)權完整”。換言之，農(nóng)地轉非之后的自然增值應當全部歸失地農(nóng)民所有，否則意味著對農(nóng)民進行剝奪或剝削。
這種理論雖然由來已久，但它卻是片面的�！皾q價歸公”論是作為其對立面而出現(xiàn)的。
“漲價歸公”論是針對在封建主義、資本主義社會中長期遵循“漲價歸私（農(nóng)）”論（制）的事實而提出的一種創(chuàng)新性理論，源遠流長。英國經(jīng)濟學家Ｊ．Ｓ．穆勒（１８０６—１８７３）是其鼻祖，美國經(jīng)濟學家Ｈ．喬治（１８３７—１８９７）是其最主要代表人物。后者在《進步與貧困》一書中指出：“土地價值不表示生產(chǎn)的報酬，……它表示壟斷的交換價值。它在任何情況下都不是占有土地者個人創(chuàng)造的，而是由社會發(fā)展創(chuàng)造的。因此，社會可以把它全部拿過來”。孫中山認為：“地價高漲，是由于社會改良和工商業(yè)進步�！@種進步和改良的功勞，還是由眾人的力量經(jīng)營而來的，所以由這種改良和進步之后，所漲高的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有�！薄皾q價歸公”這四個漢字，則是孫中山的追隨者所概括的。我國臺灣經(jīng)濟學家林英彥教授的下述論述，就反映了孫中山的觀點：“土地市價……包含龐大的自然增值額，這是應當屬于社會全體的。所以，如果按照市價補償，那無異將自然增值部分也視為個人財產(chǎn)來予補償，其不合理之情形至為明顯�！�
法學家江平教授在其主編的《中國土地立法研究》一書中全面地論述了實行土地開發(fā)權國有化的必要性在于：保護耕地、避免流失，落實土地用途管理，保障農(nóng)民的耕作權利；并認為非公益性用地，不僅要經(jīng)過國家批準，向集體經(jīng)濟、農(nóng)民支付補償，而且還要“向國家購買發(fā)展權”。
無論人們對土地自然增值的分配持何種態(tài)度，但是對其本身究竟如何，總是要搞清楚的。土地的自然增值是指，農(nóng)地所有者、使用者以外的社會性投資（包括政府、公私企事業(yè)單位的投資）對土地產(chǎn)生的輻射作用而使其增值。這種投資包括基礎設施及能源、通訊、環(huán)保設施及整個城市的綜合性建設。它們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用是微不足道的，而對非農(nóng)業(yè)部門和城市中的的各行各業(yè)以及其職工、居民等，卻是作用巨大的。因此，當土地作為耕地時，這些非農(nóng)建設對于地價的影響是極其微弱的。然而，農(nóng)地一旦由農(nóng)轉非之后，便會接受非農(nóng)建設的輻射作用，進而出現(xiàn)土地的巨大自然增值——輻射性增值。
有學者認為“‘土地漲價歸公’的經(jīng)濟學……是錯誤的。因為這種經(jīng)濟學認為，各種資源的市價是由其成本決定的�！边@是試圖從經(jīng)濟學基礎性理論上來徹底否定農(nóng)地自然增值。然而這卻是對“土地輻射性增值”這一提法的誤讀所致。實際上，“輻射論”的實質并非是這些用地以外的各項建設成果的價值轉移到該地上面，否則，豈非意味著上述各項建設成果的減值或者是對其價值的重復計算？而這些當然都是不可思議的。這種“輻射”的實質是各種非農(nóng)建設項目的功能，直接改善了新增非農(nóng)建設用地的使用條件，即交通、供電、貨源、客源等方面的改善，使得用地戶獲得種種便利。從而，對這些土地的需求量增加，而土地的固定性則決定了位置優(yōu)良的土地的有限性并造成其價格明顯上揚�？梢姡^“輻射性增值”，歸根到底是由靠近已有各項建設成果的位置所決定的土地稀缺性增值。所有這些，都屬于級差地租與級差地價理論的范疇。而對此類理論，經(jīng)濟學界中的一些人士還領會得不夠深透。
顯然，
以上兩種觀點都具有片面性——既具有值得肯定的一面，又都具有難以成立的一面。
“漲價歸農(nóng)（私）”論的出發(fā)點是堅決維護失地農(nóng)民的利益，但它認定農(nóng)民有權取得全部農(nóng)地自然增值收益，即只看到失地農(nóng)民應當享有農(nóng)地開發(fā)權，而根本忽視整個社會，其中包括其他農(nóng)民也應當享有此項權利，顯然失之于偏頗，尤其是，它根本無視農(nóng)地轉非并非失地農(nóng)民本身努力的結果，而是由土地位置和政府土地利用規(guī)劃所決定的。如果完全按照“漲價歸農(nóng)（私）”論進行農(nóng)地自然增值的分配，則必然既不利于土地被征用可能性較大的城郊及其他交通發(fā)達地區(qū)農(nóng)民安心務農(nóng)，也不利于基本農(nóng)田的在耕農(nóng)民堅守崗位。實際上，農(nóng)地自然增值的歸屬，應當與其產(chǎn)生的根源相聯(lián)系，應當顧及社會各個相關方面的貢獻與利益，從而，單純的“漲價歸農(nóng)（私）”論便是不能成立的。
“漲價歸公”論承認農(nóng)地自然增值產(chǎn)生的社會經(jīng)濟根源，而且“漲價”并非由“成本”所決定。然而，它僅僅認為社會應當擁有整個農(nóng)地開發(fā)權，而不顧失地農(nóng)民也擁有獲得充分補償?shù)奶烊粰嗬瑥亩蛊涫艿讲还酱�，因此也是不可取的。我國過去長期對失地農(nóng)民實行低補償?shù)膶嵺`表明，“漲價歸公”曾經(jīng)是我國實際上遵循的不成文準則。如果不擯棄這種理論，而只是增加失地農(nóng)民的補償，則意味著他們只是受到了額外的恩賜，而非理所應得，從產(chǎn)權上來看便不是名正言順的。從而，單純的“漲價歸公”論，也是站不住腳的。
現(xiàn)實經(jīng)濟生活中的突出實例，可作為進行理論分析的佐證。
筆者重新審視了英國在“漲價歸私（農(nóng)）”制與“漲價歸公”制之間變換的實例。為了克服長期實行“漲價歸私（農(nóng)）”制的弊端，依據(jù)“漲價歸公”的理論，英國工黨政府曾經(jīng)于１９４７年—１９５２年實行土地開發(fā)權國有化，即政府通過征收土地開發(fā)捐（Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
Ｃｈａｒｇｅ）將土地增值全部收歸國有。但是，此種舉措未能長期堅持，最根本的原因是它造成了地產(chǎn)市場的萎縮。一分為二地看：一方面，如果“漲價歸公”制不具有社會公平方面的魅力，便不會吸引人們大膽嘗試；另一方面，它的極端性卻無法適應市場經(jīng)濟的節(jié)拍而碰壁。相應地，在我國，由于長期遵循“漲價歸公”準則，大約造成近半數(shù)失地農(nóng)民在生產(chǎn)與生活上困難重重，從而使得人們大聲疾呼實行“漲價歸私（農(nóng)）”。綜合而言，英國走過的道路無非是在“漲價歸私（農(nóng)）——漲價歸公——漲價歸私（農(nóng)）”中循環(huán)往復。如果我國今后由“漲價歸公”制全面轉變?yōu)椤皾q價歸私（農(nóng)）”制，也無非是轉向另一個極端而已。
在迷途中，筆者特意參閱了美國實行的土地“開發(fā)權轉移制”（Ｔｒａｎｓｆｅｒ
ｏｆ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ
Ｒｉｇｈｔｓ，ＴＤＲｓ）的資料。自上世紀６０年代末開始在美國紐約州一些社區(qū)自發(fā)地實行，后來擴展到２０個州。其要點是：在一個社區(qū)內(nèi)，按照政府的規(guī)劃而進行非農(nóng)開發(fā)的土地所有者，必須從按照規(guī)劃加以保留的土地（農(nóng)地、林地、開闊地，等等）的所有者那里購買足夠份額的“土地開發(fā)權指標”。這意味著，每一塊土地都平等地擁有等量的開發(fā)權指標；如果因規(guī)劃而使一些土地的實際開發(fā)受到限制，便應當由獲得實際開發(fā)權的土地所有者給予補償。這時的土地開發(fā)權稱之為“可轉移的開發(fā)權”
（Ｔｒａｎｓｆｅｒａｂｌｅ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ Ｒｉｇｈｔｓ）。這一土地產(chǎn)權制度是全世界絕無僅有的，推陳出新，意義重大！
通過對以上三者進行對比分析，筆者提取了其合理內(nèi)核，即“漲價歸私（農(nóng)）”制中的“充分補償失地者”；“漲價歸公”制中的“土地自然增值源于社會經(jīng)濟發(fā)展”；“開發(fā)權轉移制”中的“土地開發(fā)權益均等”，再將三者有機地綜合為一體，終于推出了土地農(nóng)轉非收益分配的“私公兼顧”論（制）。其核心是：公平分配農(nóng)地自然增值——即在公平補償失地者的前提下，將土地自然增值的剩余部分主要用于支援農(nóng)村建設并兼顧城鎮(zhèn)建設。這意味著，堅持統(tǒng)籌兼顧的方針，協(xié)調各個方面的利益，讓經(jīng)濟社會發(fā)展的成果惠及全體人民。換言之，“調和矛盾、多方得益、和諧共富”應當是土地自然增值合理分配的基本準則，而“私公兼顧”論則是其高度概括。
從產(chǎn)權理論的角度進行分析不難發(fā)現(xiàn)，在三種補償制（論）調和的基礎上還可抽象出嶄新的理論觀點——“全面開發(fā)權”觀。這意味著，對農(nóng)地自然增值的合理分配，應當全面顧及失地農(nóng)民、在耕農(nóng)民和政府等三方面的土地開發(fā)權，也意味著每一個主體僅擁有有限的權利，各個主體不得越限侵權。
首先，整個農(nóng)地開發(fā)權可分解為兩大部分——失地農(nóng)民的農(nóng)地開發(fā)權和政府的農(nóng)地開發(fā)權。前者是指農(nóng)民有獲得“保障性補償”的權利，即保障其獲得相當于當?shù)亍靶】凳忻瘛鄙a(chǎn)、生活水平的權利。這是由于，僅僅按照現(xiàn)有的規(guī)定發(fā)給農(nóng)民土地補償費，等等，絕對不足以持久保障其無后顧之憂，其最終結果便意味著對失地農(nóng)民的剝奪。同時，對失地農(nóng)民的補償，不應因非農(nóng)地價畸高而隨之攀升，否則便會造成新的不公。至于政府也應當獲得農(nóng)地開發(fā)權收益的根據(jù)是，農(nóng)地轉非之后的自然增值，歸根到底是產(chǎn)生于社會的經(jīng)濟發(fā)展。
其次，“在耕農(nóng)民”（即仍然從事農(nóng)業(yè)耕作的農(nóng)民）也同樣擁有農(nóng)地開發(fā)權而不可漠視。全國任何一塊農(nóng)地，都天然地擁有非農(nóng)開發(fā)權，只是農(nóng)地的用途、位置在客觀上決定了它是否可能以及在何時實現(xiàn)其非農(nóng)開發(fā)權（如基本農(nóng)田是受到強制性保護的；位置偏遠的農(nóng)地被開發(fā)的機遇很低）。這樣，“已轉非”與“未轉非”農(nóng)地所有者之間在開發(fā)權實現(xiàn)上的機會便是不公平的。那么，對已開發(fā)農(nóng)地的自然增值中歸公的部分進行再分配，便是順理成章的。這意味著，政府所得到的土地增值額，最終既要用于支援“三農(nóng)”建設，又要適度用于城鎮(zhèn)建設，并且要有利于吸收失地農(nóng)民再就業(yè)�？傊�，如果漲價全部歸失地農(nóng)民，意味著農(nóng)民的土地開發(fā)權“過界”，而如果漲價全部歸公，則意味著政府的土地開發(fā)權“過界”。進而，政府作為社會的代表，其所獲得的土地自然增值收入，還要公平地惠及在耕農(nóng)民，以便保證其土地開發(fā)權在實質上得以逐步實現(xiàn)，而且還應適當?shù)赜糜诔擎?zhèn)建設。
第一，對失地農(nóng)民進行公平補償。這一補償標準有“市場標準”和“政策標準”兩大類。實行“漲價歸私（農(nóng)）”制時，意味著遵循“市場標準”，而實行“漲價歸公”制和“私公兼顧”制時則意味著遵循“政策標準”。這一“政策標準”，應當充分滿足下列要求：安家費（指被迫搬遷時）、轉業(yè)費（指被迫脫離農(nóng)業(yè)另謀出路時所需）、失業(yè)救濟金（失地農(nóng)民尚未重新就業(yè)時付給）、養(yǎng)老保險費、醫(yī)療保險費、學齡兒童教育保險費等。簡言之，總補償額應當使失地農(nóng)民在生產(chǎn)、生活等方面，能夠達到當?shù)亍靶】凳忻瘛钡乃健Ｖ挥羞@樣才能夠稱得上是真正公平合理的。此種“安置性補償”本質上屬于農(nóng)地轉非自然增值的扣除。此外，對于因征地而受損的農(nóng)村集體經(jīng)濟項目，應當從恢復生產(chǎn)上予以充分補償�？傊�，對于失地者的“充分補償”應當做到：農(nóng)民無后顧之憂，集體經(jīng)濟純收入不減。顯然，這種“政策標準”較之“市場標準”更加公平：它不可能因時、因地、因條件而畸高或畸低，而是會保障失地者的合乎情理的、較高水平的基本需要。
第二，“剩余歸公”及其在中央與地方政府之間的合理分配。首先，“剩余歸公”是指將農(nóng)地的全部自然增值額減去對失地農(nóng)民的補償之后的剩余部分，收歸政府所有。這意味著并不事先限定“歸公”的絕對數(shù)額或比重，而是強調首先要保證“充分補償”。其次，在返還地方政府土地征收、土地開發(fā)的成本之后，對通過科學、準確的評定而確定影響土地增值因素中的中央政府與地方政府各自的份額之后，相應地在兩者之間進行公平合理分配。
第三，對于歸公的土地自然增值的合理使用。首先，對于這種“來之于農(nóng)地”的收入，優(yōu)先用于“支援農(nóng)村”是合情合理的。例如，可用于扶持農(nóng)村貧困群體，支持農(nóng)村基礎設施建設，對于因過去補償不到位而困難重重者予以解救，等等。特別是，對于重點基本農(nóng)田的在耕農(nóng)民應當有所傾斜，以便補償他們?yōu)榱吮Ｕ先珖嗣駥巨r(nóng)產(chǎn)品的需要而堅守于農(nóng)地，犧牲了“農(nóng)轉非”而可能獲得的利益。這在實質上意味著對這些農(nóng)民所擁有的非農(nóng)開發(fā)權的一定程度的“購買性補償”。其次，考慮到土地增值的主要根源在于種種非農(nóng)性基本建設的輻射作用，從而無論是中央政府還是地方政府，將一部分土地自然增值用之于基本建設，乃是在情理之中。
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