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對話來由：近年來，我國工業(yè)化的發(fā)展速度很快，推動并實現(xiàn)了大規(guī)模的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化推動了我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，在一定程度上改善了居民的生活條件。但超速的城鎮(zhèn)化也引發(fā)了一系列的問題，甚至有專家以“觸目驚心”來形容大規(guī)模占地、毀地的現(xiàn)象。那么，我國“冒進式”城鎮(zhèn)化具體表現(xiàn)在哪些方面？為什么會出現(xiàn)這種“超速”發(fā)展？用什么方法加以解決？有關專家提出了他們的看法。
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劉昱蓮 繪 | 我國城鎮(zhèn)化率存在水分
記者：2006年底的有關數(shù)據(jù)顯示，全國有設市城市661座，2.1萬個建制鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設總用地達到3.46萬平方公里，城鎮(zhèn)化水平更是高達43%，達到中等發(fā)達國家的基準水平。對此，有人認為我國城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了“冒進式”的發(fā)展態(tài)勢。面對一些人的質疑，我們應該如何看待當前的城市化發(fā)展進程？為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？
姚士謀(中國科學院南京地理與湖泊研究所研究員)：我國城鎮(zhèn)化率從20%到40%只用了22年，這個過程比發(fā)達國家平均快了一倍多。1995至2005年期間，全國城市化率每年提高達到1.4個百分點。但是，2005年我國43%的城鎮(zhèn)化率是“虛假”的。因為，其中包括了1.3億“農(nóng)民工”和他們的家屬，這些人與真正意義上的市民還有相當大的差別。主要問題出在“土地城鎮(zhèn)化”的速度太快，農(nóng)民的土地被城鎮(zhèn)化了，而農(nóng)民及其家屬卻未被城鎮(zhèn)化。
另外，43%的城鎮(zhèn)化率還包括了一些城鎮(zhèn)通過行政區(qū)劃調整，擴大轄區(qū)面積而帶來的結果。但這些“城鎮(zhèn)區(qū)域”的產(chǎn)業(yè)結構并未轉型，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐力，也基本上沒有城鎮(zhèn)的基礎設施供應，實際上仍然是農(nóng)村。我國虛高的城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率，有很突出的人為拉動的因素，在相當程度上脫離了國情，脫離了客觀規(guī)律。
李國平(北京大學政府管理學院教授)：近年來，我國城鎮(zhèn)化速度加快，全國城鎮(zhèn)化率每年提高一個百分點以上。我國現(xiàn)階段許多方面都很難支撐這種過速的城鎮(zhèn)化，如城市基礎設施、城鎮(zhèn)工作崗位、城鎮(zhèn)住房等都不能與之適應。同時，我們也應該注意到這個城鎮(zhèn)化率是有水分的，因為農(nóng)民工也被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但實際上他們并沒有與城市融為一體，這是“虛假”的城鎮(zhèn)化。另外，我國城市空間擴展過快，城市建成區(qū)面積增長速度大大高于城市人口增長速度，呈現(xiàn)出粗放式城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。
巨大的城鄉(xiāng)差異導致大量人口流入城市。城市中就業(yè)機會相對比較多，而農(nóng)村等外圍地區(qū)沒有得到較好發(fā)展，人們不得已才選擇大量涌入城市。我認為這是城鎮(zhèn)化速度過快的主要原因。另外還有很多城市受政績觀和經(jīng)濟利益的驅動，在城市發(fā)展和建設中熱衷于“大手筆”、“大規(guī)劃”，通過擴大城鎮(zhèn)規(guī)劃面積帶動土地開發(fā)進而獲取更大的土地增值和土地收益。
“冒進式”會對資源、環(huán)境等造成負面影響
記者：很多專家提出控制城鎮(zhèn)化速度，是因為“急速的城鎮(zhèn)化”在很多方面給國家造成了負面影響。那么，“冒進式”城鎮(zhèn)化究竟會帶來哪些具體的危害？
姚士謀：近年來，我國眾多的城鎮(zhèn)化地區(qū)資源、生態(tài)和環(huán)境狀況嚴重惡化。自然環(huán)境基礎不能支撐這種“急速城鎮(zhèn)化”和空間蔓延式大擴張。2003年，全國70%城鎮(zhèn)缺水，90%的城鎮(zhèn)水域和65%的飲用水源受到不同程度的污染，90%的城市沿河水域遭到污染，而全國的污水處理率卻只有36%。
另一方面，“冒進式”城鎮(zhèn)化給城鎮(zhèn)就業(yè)問題帶來了巨大壓力。我國城鎮(zhèn)化進程需要與產(chǎn)業(yè)結構及其轉型的進程相適應。近年來，城鎮(zhèn)化發(fā)展和就業(yè)人口的增加越來越依賴第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是，由于人口基數(shù)特別大，平均每年一個百分點的城鎮(zhèn)化率增長，就業(yè)崗位就要求增加800萬至1000萬。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間也無法持續(xù)提供這個就業(yè)崗位規(guī)模的大部分。近年來，我國城市就業(yè)問題突出，表明城鎮(zhèn)化速度和規(guī)模已經(jīng)超出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其規(guī)模的支撐能力。
在城市用地方面，上個世紀90年代以前，我國城市人均占地普遍偏低。十多年來城市人均占地很快達到110-130平方米的高水平。這個水平，是大多數(shù)人均耕地資源比我國多幾倍乃至十多倍的發(fā)達國家的水平。然而，在城市占地大規(guī)模擴張的同時，城市用地結構出現(xiàn)嚴重問題。很高的城市人均綜合用地指標，并沒有普遍給大部分市民帶來生活空間的擴大和改善。也就是說，那些超豪華的大空間，有多少老百姓能夠用得上值得反思。
李國平：我認為影響主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，由于現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)結構和城鎮(zhèn)發(fā)展難以支撐近年來的“過速城鎮(zhèn)化”，一旦經(jīng)濟結構或發(fā)展速度進行調整或回歸到合理水平，不能消化吸納快速進入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口，這批人可能會成為城鎮(zhèn)失業(yè)人員(而他們中的部分人在農(nóng)村也由于各種原因失去了土地)，從而對于社會穩(wěn)定和協(xié)調發(fā)展產(chǎn)生不利影響；第二，過速的粗放式城鎮(zhèn)化導致大量土地被城鎮(zhèn)占用，使農(nóng)用地面積減少，將直接影響到我國的糧食安全，這點顯得尤其重要和緊迫。
因地制宜制定發(fā)展戰(zhàn)略
記者：面對嚴峻的形勢和可能造成的影響，有什么具體方法可以有效地解決或遏制這種“冒進式”的城鎮(zhèn)化？
姚士謀：首先，要在客觀認識我國國情的基礎上，對城鎮(zhèn)化發(fā)展水平進行科學的分析和預測，設定各個發(fā)展階段比較適宜的城鎮(zhèn)化率，對于不同區(qū)域的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度應該有所差異。同時，要力爭做到城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與水土資源和環(huán)境承載力、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結構轉型和吸納新增就業(yè)人口能力、城鎮(zhèn)實際吸納農(nóng)村人口能力保持一致。
其次，要建立完善的、有指導作用的管理制度。在城市規(guī)劃建設方面，以單位GDP的資源占用、資源消耗和人均GDP等來代替一個GDP的單項指標極為重要。這樣可以將GDP與人口和土地指標結合起來，使地方政府失去把人口和土地規(guī)模做大的動力，有利于城市的高密度和高效率的規(guī)劃和建設，也有利于促進各地按照不同地區(qū)的自然資源條件與環(huán)境承載能力，實現(xiàn)“一方水土”與“一方經(jīng)濟”、“一方人口”的協(xié)調。
再次，改革城鄉(xiāng)二元化的土地管理制度，充分發(fā)揮市場管理的重大作用。進行農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權改革，通過法律手段保護農(nóng)民的土地權益，逐步解除對農(nóng)村集體土地所有權的限制，實行農(nóng)村集體土地和城市建設用地的“同地、同價、同權”。提高農(nóng)村土地征用價格，縮小由于土地征用的雙軌制而造成的征地價格與出讓價格的差異。
李國平：要從根本上解決這種過速的城鎮(zhèn)化，我認為首先要縮小城鄉(xiāng)差別，例如可以通過加快新農(nóng)村建設發(fā)展手段等方式；其次要建立更嚴格的土地供應等相關制度，不能放任其城鎮(zhèn)蔓延式粗放發(fā)展；第三，改變目前許多地方盲目追求城鎮(zhèn)化的傾向，不應將“城鎮(zhèn)化水平”作為政績考核的指標。
城市發(fā)展應處理好與文物保護的關系
記者：隨著城市建設的快速推進，一些城市在規(guī)劃發(fā)展中缺乏有力的文物保護，結果終結了一個城市文化積淀的傳承。我們該如何解決城市建設中的開發(fā)與保護問題？
周靜敏(日本千葉大學建筑學博士、五洲工程設計研究院副總建筑師)：我們的城市發(fā)展很快，城鎮(zhèn)化的速度也很高，但目前的城市規(guī)劃并沒有適應這個發(fā)展速度，也就是說我們沒有建立一個“先規(guī)劃，后建設”的良好基礎。這一點是我們城市發(fā)展過程中所有問題的根源，建筑文物、歷史遺跡的保護也是如此，如果沒有建立一個完整的科學的系統(tǒng)，也沒有很具體的法令規(guī)范和措施，就很難談到城市的健康發(fā)展。
我認為城市的發(fā)展和建筑文物的保護是一體的，不存在矛盾。對建筑文物“保護”的理解應該是“發(fā)展”的，要談“保護”就不能避開“發(fā)展”，這兩者是共存的要素。比如我們在北京舊城的更新改造中，不可避免的要遇到一些街區(qū)、建筑的保護問題。首先我們應該對有文物古跡的地區(qū)要堅持鑒定、規(guī)劃、設計、實施和再保護發(fā)展的框架體系。我們現(xiàn)在的通常做法是缺少鑒定，尤其忽略了再保護發(fā)展的環(huán)節(jié)。
同時，要借鑒國外經(jīng)驗對建筑文物加強有效的利用。國外許多城市并沒有把古跡修繕后一味地供在那里，而是有效地利用，使其在新的時代體現(xiàn)新的功能。比如加拿大蒙特利爾的兩個大的市場，都是在保留了舊建筑的外觀和主要結構的基礎上改建而成的。從外觀上看，他們仍然訴說著原有的歷史，而內部又在現(xiàn)代城市生活中得到了充分的利用。 |