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民間環(huán)境權(quán)利意識(shí)日益高漲、環(huán)境治理體制困境重重，這些在各地普遍存在的環(huán)保困局正倒逼著一些地方政府探索嘗試新的環(huán)境治理模式。記者近期在采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)一些環(huán)境矛盾先發(fā)地區(qū)如今正在嘗試通過(guò)行政、金融、社會(huì)等綜合手段治理環(huán)保難題，環(huán)保新政已現(xiàn)雛形。
環(huán)境保護(hù)遭遇治理困局
困局之一：日益高漲的民間環(huán)境權(quán)利意識(shí)與現(xiàn)行體制無(wú)法為群眾理性維權(quán)提供更多的制度空間。
2004年以來(lái)，因環(huán)保問(wèn)題而引發(fā)的大規(guī)模群體事件在國(guó)內(nèi)部分地區(qū)集中爆發(fā)，環(huán)保糾紛成為繼征地、拆遷矛盾之后又一影響社會(huì)穩(wěn)定的新因素，這是群眾環(huán)保權(quán)利意識(shí)日益覺(jué)醒與農(nóng)村環(huán)境污染不斷加劇碰撞后的結(jié)果。
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寧可犧牲GDP，也要還老百姓水清天藍(lán)，在今日之中國(guó)應(yīng)當(dāng)成為全民族的共識(shí)。經(jīng)濟(jì)參考報(bào)資料照片 |
與此相對(duì)應(yīng)的是，現(xiàn)行制度卻無(wú)法為群眾理性維權(quán)提供更多的制度空間。流過(guò)余杭的東苕溪是跨杭州、湖州兩市的一條重要河流，也是杭州市的飲用水源，但這個(gè)一級(jí)水源保護(hù)區(qū)的生活飲用水和地表水的污染曾經(jīng)十分嚴(yán)重。2003年12月12日，民間環(huán)保人士陳法慶向杭州市中級(jí)人民法院提起訴訟，將東苕溪的污染防治管理部門(mén)——浙江省人民政府和浙江省環(huán)保局推上被告席。這也是國(guó)內(nèi)首例省一級(jí)人民政府因環(huán)境污染問(wèn)題成為被告。最后法院裁定認(rèn)為：由于污染和原告沒(méi)有直接利害關(guān)系，陳法慶不具備原告資格，不予受理。
環(huán)境專(zhuān)家認(rèn)為，政府除了要?jiǎng)訂T更多的老百姓和執(zhí)法部門(mén)一起治理環(huán)保，還要為理性維權(quán)提供制度空間，當(dāng)務(wù)之急是要建立環(huán)境公益訴訟制度。在環(huán)境保護(hù)中，應(yīng)該鼓勵(lì)“事不關(guān)己，也要挺身而出，見(jiàn)義勇為”的精神。
困局之二：目前環(huán)保治理體制普遍存在“兩高一低”的現(xiàn)象，即執(zhí)法成本和守法成本高、違法成本低。
我國(guó)首個(gè)民間環(huán)保獎(jiǎng)——阿拉善SEE生態(tài)獎(jiǎng)特別獎(jiǎng)獲得者陳法慶告訴記者：“有一次環(huán)保局去一家污染企業(yè)執(zhí)法時(shí)，企業(yè)主氣焰囂張，當(dāng)場(chǎng)扔出120萬(wàn)元現(xiàn)金，說(shuō)‘我把一年的罰款都給你，今年就不要來(lái)查了’。”
浙江省環(huán)保局建設(shè)處處長(zhǎng)王以淼在接受記者采訪時(shí)說(shuō)：“企業(yè)違法排污水一次，環(huán)保局頂多罰10萬(wàn)元，但執(zhí)行的周期需要四五個(gè)月，因?yàn)槠髽I(yè)要申請(qǐng)行政復(fù)議，要到法院起訴，在這四五個(gè)月里，企業(yè)依舊可以超標(biāo)排放，因?yàn)榄h(huán)保局‘一事不能再罰’，所以我們?cè)趫?zhí)法中，許多企業(yè)就跟我們拖，跟我們耗，企業(yè)的違法成本實(shí)在是太低了�！�
記者在基層采訪時(shí)，一些基層環(huán)保局長(zhǎng)普遍向記者反映：“目前環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法權(quán)力主要是罰款權(quán)和關(guān)停權(quán)。如果行使關(guān)停權(quán)，要經(jīng)過(guò)市政府的批準(zhǔn)，不僅手續(xù)麻煩，而且會(huì)受到各種各樣的干擾；行使罰款權(quán)，違法企業(yè)又不拿你當(dāng)回事。企業(yè)會(huì)算賬，365天，天天超標(biāo)排污，即便是被查著了，也就罰個(gè)幾十萬(wàn)元，但如果進(jìn)行環(huán)保治理，光設(shè)備投入可能就是幾百萬(wàn)元，還不包括環(huán)保設(shè)備的運(yùn)行費(fèi)用，你說(shuō)企業(yè)會(huì)選擇哪一種？”許多人士建議，罰款數(shù)額的設(shè)定不能再是一刀切，應(yīng)該按照企業(yè)排污所獲得的利潤(rùn)來(lái)計(jì)算罰款額度，要罰得污染企業(yè)痛到骨子里去。
環(huán)保新政已現(xiàn)雛形
金融機(jī)構(gòu)不得為環(huán)境違法企業(yè)發(fā)放貸款；偷排、直排企業(yè)法定代表人要向社會(huì)公開(kāi)道歉；重點(diǎn)排污企業(yè)要向社會(huì)公開(kāi)環(huán)保治理承諾。浙江省東陽(yáng)市最近率先出臺(tái)的五項(xiàng)環(huán)保新政引起社會(huì)各界廣泛反響，環(huán)保新政的核心是通過(guò)保障群眾環(huán)境知情權(quán)，形成群眾理性有序監(jiān)督、政府依法嚴(yán)格監(jiān)管、企業(yè)合法規(guī)范生產(chǎn)的良性環(huán)境治理格局。
東陽(yáng)市位于浙江中部、錢(qián)塘江上游，醫(yī)藥化工是這個(gè)市的四大支柱產(chǎn)業(yè)之一，目前已有醫(yī)藥化工企業(yè)130多家，基本集中在東陽(yáng)江和南江流域。受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響和環(huán)境容量的限制，近年來(lái)，該市環(huán)境矛盾一直較為突出，社會(huì)反響強(qiáng)烈。
東陽(yáng)市為治理環(huán)境付出的努力是浙江省環(huán)境保護(hù)工作的縮影。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、搬遷污染企業(yè)、免掉失職官員，措施一個(gè)接著一個(gè)，但是盡管環(huán)境質(zhì)量正在出現(xiàn)難得的轉(zhuǎn)機(jī)，環(huán)境治理之路卻依舊艱難和漫長(zhǎng)。據(jù)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)計(jì)，今年1至9月，東陽(yáng)江五類(lèi)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為47.2%，略好于去年同期；浙江省環(huán)保重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)——南江流域五類(lèi)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率高于東陽(yáng)江，為75%。浙江省東陽(yáng)市市委書(shū)記蔣永志說(shuō)：“目前環(huán)境治理的首要工作除了要把南江流域省級(jí)重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)的帽子摘掉外，還要防止東陽(yáng)江流域戴帽，治理環(huán)境污染，我們已無(wú)路可退！”
據(jù)記者了解，這五項(xiàng)環(huán)保治理制度包括：《環(huán)境違法行為向金融機(jī)構(gòu)告知制度》、《偷排、直排企業(yè)向社會(huì)公開(kāi)道歉制度》、《排污企業(yè)法定代表人向社會(huì)公開(kāi)環(huán)保治理承諾制度》、《東陽(yáng)江、南江流域環(huán)保整治規(guī)劃及整治進(jìn)度向社會(huì)通報(bào)制》和《重點(diǎn)斷面監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)向社會(huì)公告制》。
——《環(huán)境違法行為向金融機(jī)構(gòu)告知制度》規(guī)定，政府和金融機(jī)構(gòu)將限制違法排污企業(yè)貸款，通過(guò)切斷污染企業(yè)發(fā)展生存的資金鏈，讓違法企業(yè)自生自滅。該制度要求，政府和金融機(jī)構(gòu)將通過(guò)企業(yè)環(huán)保信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，激勵(lì)環(huán)保守信企業(yè)，懲罰環(huán)保失信企業(yè)�！皩�(duì)企業(yè)偷直排、未執(zhí)行環(huán)�！瑫r(shí)’及未能按時(shí)完成限期治理任務(wù)等環(huán)境違法行為的，由市環(huán)保局定期向全市金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行情況通報(bào)，提供企業(yè)環(huán)保違法證明，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)控信貸資金，有效防范信貸風(fēng)險(xiǎn)�！�
——《排污企業(yè)法定代表人向社會(huì)公開(kāi)環(huán)保治理承諾制度》和《偷排、直排企業(yè)向社會(huì)公開(kāi)道歉制度》則要求，污染企業(yè)要和當(dāng)?shù)攸h委政府簽訂環(huán)保治理承諾書(shū)，并且在媒體上進(jìn)行公示。如果污染企業(yè)違法排污，除了依法給予行政處罰外，企業(yè)法定代表人還必須在媒體上公開(kāi)刊登致歉書(shū)，未能完成治理任務(wù)的，政府將責(zé)令其停業(yè)、關(guān)閉。
——《東陽(yáng)江、南江流域環(huán)保整治規(guī)劃及整治進(jìn)度向社會(huì)公開(kāi)通報(bào)制》和《重點(diǎn)斷面監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)向社會(huì)公開(kāi)公告制》的目的是為了保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。這兩項(xiàng)制度規(guī)定，政府有關(guān)部門(mén)要定期在電視臺(tái)、報(bào)紙上公布兩江整治規(guī)劃、整治內(nèi)容、整治時(shí)間、整治進(jìn)度、整治結(jié)果；兩江流域重點(diǎn)斷面的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)要在電視臺(tái)、報(bào)紙上每月公告一次。
浙江東陽(yáng)巍華化工有限公司緊鄰東陽(yáng)江，年產(chǎn)值2.5億元人民幣，銀行貸款額占到生產(chǎn)總值的1/5。董事長(zhǎng)吳順華說(shuō)：“銀行不放貸等于是斷了企業(yè)的糧草，而公開(kāi)道歉讓企業(yè)和負(fù)責(zé)人臉面丟盡，這些制度太有殺傷力了！逼著企業(yè)去重視環(huán)境治理�！�
環(huán)境治理需要新思維
記者在采訪時(shí)，一些基層干群和有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為，在環(huán)境執(zhí)法“兩高一低”等體制性障礙一時(shí)無(wú)法突破的情景下，地方黨委政府治理環(huán)境需要新思維和新的制度安排。
浙江省委黨校行政管理學(xué)教授吳錦良對(duì)記者說(shuō)：“治理環(huán)境污染不是一朝一夕的事情，在政績(jī)考核體制尚未完善、能有效防止官員腐敗的監(jiān)督體系尚未建立的情況下，對(duì)污染的治理僅僅依靠政府行政執(zhí)法部門(mén)的力量是不夠的，依靠企業(yè)家的自覺(jué)更是緣木求魚(yú)，必須要有新的制度，調(diào)動(dòng)金融、社會(huì)的力量治理環(huán)境�！�
專(zhuān)家和基層環(huán)保干部認(rèn)為，浙江東陽(yáng)環(huán)保新政的實(shí)施有兩大意義。一是向社會(huì)表明了黨委政府治理環(huán)境的決心、態(tài)度和積極主動(dòng)的形象。環(huán)境能不能治理好，首先在于政府的態(tài)度，考驗(yàn)的是地方政府愿不愿意以犧牲GDP的代價(jià)來(lái)保護(hù)環(huán)境。有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的環(huán)保新政的實(shí)施，讓污染企業(yè)輕易不敢試探政府保護(hù)環(huán)境的決心。
二是表明政府治理環(huán)境的策略發(fā)生變化。吳錦良說(shuō)：“以往環(huán)境監(jiān)管主要是環(huán)保部門(mén)的事，而五項(xiàng)制度的實(shí)施表明，政府今后將借重社會(huì)力量來(lái)共同監(jiān)管環(huán)境質(zhì)量，通過(guò)建立企業(yè)環(huán)保信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)，從社會(huì)責(zé)任、企業(yè)道德、金融貸款等方面監(jiān)管污染企業(yè)，政府和社會(huì)的環(huán)境監(jiān)管合力正在形成。” |