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近日，備受期待與關注的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，經(jīng)十屆全國人大常委會第三十次會議表決通過，將自明年1月1日起施行，現(xiàn)行《城市規(guī)劃法》同時廢止。這部法律的最大亮點之一，就是城鄉(xiāng)規(guī)劃納入一體化管理。
“規(guī)劃是龍頭”，一句經(jīng)典的概括表達出社會各界對規(guī)劃的期望，但也有人說規(guī)劃只是水龍頭，放大一些或關小一些都由地方政府領導說了算。城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，無疑將成為另一種破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構的“堅冰”之舉。
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| 安徽徽州區(qū)潛口鎮(zhèn)群眾正在建設新房。新華社記者 馬平
攝 | 農民成為城市擴張的“驅趕”對象
城市越擴越大，農房越建越偏，農民越遷越遠。
隨著城市化進程加快，在不少地方，農村與農民成了一個被大城市擴張所“驅趕”的對象。在南方某省，有關部門要規(guī)劃建設一條東西向高速公路，從一個村子橫穿而過，農民不得不往北搬遷；不久，又有一條南北向高速公路從此東西向穿越，農民不得不又根據(jù)公路建設規(guī)劃需要，再次搬遷。
浙江省一位研究人員說，由于以前沒有對城鄉(xiāng)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，在快速城市化過程中，一旦一些重大建設項目突破規(guī)劃建設用地范圍，就會變得無規(guī)劃依據(jù)可循，變成想建到哪里就建到哪里，造成城市功能布局結構失調；另一方面，也由于缺乏對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，使得一些區(qū)域性重大基礎設施建設用地難以進行前瞻性規(guī)劃預留控制，以至于建設項目實施時拆遷量巨大，不僅影響了群眾的生產生活，也造成了政府投資的巨大浪費。
“同時，由于城市規(guī)劃主要以城市為中心，經(jīng)常漠視村莊的存在，簡單地將其作為被拆遷的對象，在規(guī)劃實施中一次又一次地讓農民們向城市邊緣地區(qū)搬遷，從而造成了城市郊區(qū)村莊‘屢建屢拆’的惡性循環(huán)，這也是‘城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構綜合征’的一個集中體現(xiàn)！”這位研究人員說。
近十年來，伴隨著工業(yè)化、城市化進程的不斷推進，自發(fā)型、本地化的鄉(xiāng)村工業(yè)化過程創(chuàng)造了豐厚的社會物質財富，也改變了城鄉(xiāng)土地利用格局，打破了城鄉(xiāng)明確的分界線，“借規(guī)劃批地”、“靠規(guī)劃擴張”引發(fā)了許多社會問題，政府、公眾包括規(guī)劃師，對“就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村”的二元規(guī)劃制定與實施模式產生了極大的懷疑，“一法一條例”遭遇法律信任危機。
“規(guī)劃是龍頭”，但也有人說規(guī)劃只是“水龍頭”，放大一些或關小一些都由地方政府領導說了算。比如說人口規(guī)模、城鎮(zhèn)性質等傳統(tǒng)規(guī)劃的重點內容，不同規(guī)劃師對同一個地方的結論也可以差別很大，這些現(xiàn)象的背后，實際上是規(guī)劃法律體系的不完善，也就是“自由裁量權”太大，科學性不強。
“最后的結果就是，在城市規(guī)模擴張過程中隨意性太大，如果忽視了資源的承載力、交通的承載力、環(huán)境容量的承載力，部分農村、農民的利益必定受到損害。”寧波大學建筑工程與環(huán)境學院教授張殿發(fā)說，“作為‘一法一條例’的有機統(tǒng)一體，城鄉(xiāng)規(guī)劃法有望解決城鄉(xiāng)建設的諸多混亂現(xiàn)狀，可在法律之外，我們應該在主觀上培養(yǎng)更多的尊重農民利益的意識！”
“有新房無新村”，鄉(xiāng)村簡單“克隆”城市
在新農村建設過程中，可以看到許多農村中一批批新房建成。然而令人尷尬的是，這些新房零散分布，沒有條理，結果都是“有新房無新村”。
新農村建設存在規(guī)劃空白，在高校工作的規(guī)劃師張美亮感受最深：“就拿教材來說，我特別注意到，老教材就與新農村建設脫節(jié)很多，在規(guī)劃上，我們過去給學生講的都是城市規(guī)劃，沒有農村規(guī)劃，學生們在搞農村規(guī)劃時，都只能照搬城市小區(qū)規(guī)劃，可城鄉(xiāng)畢竟不同的，城市有排污系統(tǒng)，農村怎么辦？這些都是缺陷�！睆埫懒琳J為，城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化，千萬不能誤解為鄉(xiāng)村“克隆”城市。
過去由于農村建設規(guī)劃存在空白，不少人就干脆參照城市規(guī)劃，城里有什么，農村就有什么。浙江省長呂祖善曾表示，這兩年講統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就有人錯誤地認為城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展，就是城鄉(xiāng)“一樣化”發(fā)展。事實上，城市和農村在功能和形態(tài)上是應該有區(qū)別的，城鄉(xiāng)一體，重要的是要把城市和農村有利于生產、方便生活、提高生活質量等實質性內容統(tǒng)一起來，不是形式上的“一樣化”。比如城市規(guī)劃建設綠地，有的地方農村建設也要建綠地，就可能與實際情況相脫節(jié)。綠地是城市改善市民居住環(huán)境、提升休閑方式品位的事物，而在農村則有農民自己的休閑方式，兩者不盡相同，不能一味照抄照搬。
在農村工業(yè)發(fā)達、外來務工人員較多的慈溪市，寧波大學建筑設計院曾經(jīng)參與一些村莊規(guī)劃的編制過程，遇到許多困惑。當時，對于規(guī)劃師來說，農村規(guī)劃主要靠村鎮(zhèn)規(guī)劃標準，可其中從用地分類到相關指標，對于外來務工人員基本上沒有考慮。事實上，有的村莊外來務工人員總量比當?shù)卮迕襁�多，規(guī)劃編制過程是遵循“人口規(guī)�！玫匾�(guī)�！O施配置”這一主線，數(shù)量龐大的外來務工人員基本上不可能參與到人口規(guī)模預測中，直接導致設施配置出現(xiàn)規(guī)劃超標而實際遠遠不足的矛盾。
一些參與浙江慈溪市農村建設規(guī)劃的專家舉例說，比如模仿城市的農村公共廁所設計是最典型的案例，規(guī)劃是每日50人次使用，實際使用是500人次都不止，公共廁所成為農村河道主要污染源之一。再如農村住宅，規(guī)劃的村民住宅建筑用地，是針對在籍村民的，因為農宅的新建、擴建與改建都是在宅基地的基礎上進行的，外來務工者不可能在務工地擁有宅基地使用權。規(guī)劃的嚴重不足與巨大現(xiàn)實需求，導致農民違章擴建，進而出租牟取利益，最終的結果是違章建筑越來越多，人居環(huán)境越來越差，鄰里糾紛不斷。
既要統(tǒng)籌安排，更要“量身定做”
近三年以來，浙江省開展了縣市域總體規(guī)劃編制的試點，將整個縣市行政區(qū)域作為規(guī)劃區(qū)，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)居民點、產業(yè)發(fā)展空間、生態(tài)保護空間、農田保護空間和區(qū)域基礎設施通道，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃在縣市域的全覆蓋，與土地利用總體規(guī)劃進行了較好銜接。
“浙江省之所以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃方面做得比較早，這完全是逼出來的。全省人多地少，城鎮(zhèn)與村莊十分密集，設施建設關聯(lián)度大，特別是平原河網(wǎng)地區(qū)區(qū)域一體化發(fā)展的程度比較高，在新農村建設與城市化進程中，必須把城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌考慮進來�！闭憬〗ㄔO廳城鄉(xiāng)規(guī)劃處處長姚昭暉說。
對于新農村建設來說，浙江統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃取得的最大效益就是城鄉(xiāng)公共服務設施得到了統(tǒng)籌配置。義烏市建成了總長35公里的橫錦水庫引水工程，投資1.3億元鋪設和改造城區(qū)供水管道200余公里，受益鎮(zhèn)達五個，覆蓋人口達43萬人。在整個浙江省，通過供水管網(wǎng)延伸和新建、改造鎮(zhèn)級水廠生產工藝等途徑，城鎮(zhèn)集中供水新增農村覆蓋人口預計達到110萬人以上。
在慈溪市匡堰鎮(zhèn)徐家漕村，寧波大學的規(guī)劃師主動走下來，吃住在村里，根據(jù)當?shù)厮綘I企業(yè)多、居住與生產混雜的特點設計了村莊規(guī)劃，沒有像其他農村規(guī)劃一樣照葫蘆畫瓢，規(guī)劃不但考慮到簡單再生產的需要，而且還縮短了生活與生產污水處理的管道，減少基礎設施配套成本，節(jié)約了村開支。一位學生說，城市規(guī)劃各有風格，現(xiàn)在農村規(guī)劃也能“吃小灶”，這才是真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。 |