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今年，我國(guó)對(duì)外開放的重大事項(xiàng)之一，就是將在年底正式啟動(dòng)加入世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》(簡(jiǎn)稱GPA)的談判。1月4日，記者就加入GPA和開放政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)我國(guó)的新挑戰(zhàn)及其國(guó)內(nèi)準(zhǔn)備問題，采訪了中國(guó)法學(xué)會(huì)WTO法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、清華大學(xué)教授于安。
政府采購(gòu)保護(hù)產(chǎn)業(yè)作用凸顯
我國(guó)加入世界貿(mào)易組織(簡(jiǎn)稱WTO)雖已五年，并不意味著我國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，而是全面競(jìng)爭(zhēng)的開始。于安指出，過渡期基本結(jié)束的法律含義，是關(guān)稅等政府對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)傳統(tǒng)措施的減少和消除達(dá)到協(xié)議水平。境外產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)的沖擊從今年真正全面開始了。
過渡期是政府逐漸減少對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)的時(shí)期。保護(hù)措施在五年內(nèi)分階段地逐步減少，相當(dāng)多而且重要的產(chǎn)業(yè)只是在最后一年才失去政府的保護(hù)，所以現(xiàn)在尚不能說(shuō)明國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否能夠完全適應(yīng)來(lái)自其他成員的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。因此，現(xiàn)在政府面臨的重要問題，是在過渡期基本結(jié)束以后如何有效地保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)，使其在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中得到發(fā)展而不喪失競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的基礎(chǔ)，保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)是所有WTO成員政府不可推卸的責(zé)任。需要注意的一個(gè)事實(shí)是，現(xiàn)在進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)進(jìn)行銷售和投資的，大多是跨國(guó)公司和持有品牌產(chǎn)品的公司，外國(guó)中小企業(yè)不多。有一些產(chǎn)業(yè)在形成競(jìng)爭(zhēng)力以前，需要得到政府的保護(hù)才能發(fā)展，特別是所謂的“幼稚產(chǎn)業(yè)”。
于安告訴記者，政府對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)大致有國(guó)別措施和普遍措施兩種。國(guó)別保護(hù)措施是比較傳統(tǒng)的，例如對(duì)貨物的關(guān)稅、配額和對(duì)服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入進(jìn)口限制等。在過渡期基本結(jié)束以后，這種保護(hù)措施作用就不大了。例如，雖然現(xiàn)在仍然對(duì)來(lái)自其他成員的汽車配件征收關(guān)稅，但是國(guó)內(nèi)越來(lái)越多的消費(fèi)者已經(jīng)有能力購(gòu)買國(guó)內(nèi)組裝的外國(guó)品牌轎車了，這就說(shuō)明關(guān)稅對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)作用已經(jīng)非常低下了，國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)必須主要靠自己贏得市場(chǎng)了。在這種情況下，政府的保護(hù)措施就只能在WTO制度框架內(nèi)實(shí)施，大多數(shù)成員政府都可以使用，所以是一種普遍性保護(hù)措施。我國(guó)可以使用的普遍性保護(hù)措施大致上可以有四類：貿(mào)易救濟(jì)措施、公益保護(hù)措施、政府采購(gòu)措施和可以使用的其他措施(例如不可訴類政府補(bǔ)貼)。其中只有政府采購(gòu)是最徹底的和最有力的，因?yàn)樗梢酝耆咕惩獾呢浳锖头⻊?wù)進(jìn)入政府采購(gòu)市場(chǎng)，其他措施都是有條件的限制手段。因此，政府采購(gòu)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)作用將會(huì)凸顯出來(lái)。
但是非常遺憾的是，在過去五年內(nèi)，政府采購(gòu)的保護(hù)作用并沒有很好地發(fā)揮。規(guī)定應(yīng)當(dāng)購(gòu)買“國(guó)貨”的《政府采購(gòu)法》第10條沒有得到應(yīng)有的尊重和執(zhí)行。五年后的今天，政府采購(gòu)保護(hù)作用明顯之日，卻又是市場(chǎng)開放談判開始之時(shí)。在困難的抉擇面前，我們應(yīng)當(dāng)一方面利用談判成功和結(jié)束以前的時(shí)間，為國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更有效的保護(hù)；另一方面，我們必須從現(xiàn)在起做好開放前的準(zhǔn)備工作。準(zhǔn)備工作做好了，即使開放后政府采購(gòu)也未必是外國(guó)人的天下。美國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)龐大，但是外國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)占有的份額也就只有11%左右。
統(tǒng)一市場(chǎng)和制度應(yīng)當(dāng)先行
考慮到未來(lái)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，我們首先應(yīng)當(dāng)整合國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的統(tǒng)一，對(duì)于提高國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)在政府采購(gòu)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力十分重要。但是從《政府采購(gòu)法》適用的角度看，我國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)現(xiàn)在是“一個(gè)分散的市場(chǎng)�！庇诎舱f(shuō)。
目前我國(guó)政府采購(gòu)法的適用范圍是由集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額決定的，每年公布的政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映的就是這一范圍內(nèi)的采購(gòu)。實(shí)際上，除了這些以外，還有以下四個(gè)部分：
第一是國(guó)家投資的大型公共工程及其重大裝備采購(gòu)。例如三峽工程、奧運(yùn)會(huì)工程、國(guó)家大劇院工程等，沒有整體地納入集中采購(gòu)目錄。這些領(lǐng)域不但在法律適用上存在歧義，而且在行政監(jiān)管上也不統(tǒng)一。在政府采購(gòu)市場(chǎng)中，公共工程歷來(lái)就是象征和標(biāo)志，是政府采購(gòu)市場(chǎng)的主要部分。
第二是軍事采購(gòu)，包括后勤軍需、武器裝備和國(guó)防科技采購(gòu)三部分。根據(jù)WTO《政府采購(gòu)協(xié)定》例外條款的規(guī)定，上述出于國(guó)防安全的軍事采購(gòu)在法律上可以不對(duì)外開放，可以長(zhǎng)期合法地用于保護(hù)和扶持國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)。法律上不開放的意思是，我國(guó)可以根據(jù)需要購(gòu)買外國(guó)貨，但是外國(guó)供應(yīng)上沒有權(quán)利一定要參與國(guó)內(nèi)的采購(gòu)招標(biāo)�！墩少�(gòu)法》第86條規(guī)定，由中央軍委另行制定法規(guī)規(guī)范軍事采購(gòu)。
第三是國(guó)有企業(yè)使用財(cái)政性資金進(jìn)行的采購(gòu)。國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)本來(lái)就是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。無(wú)論如何自主，國(guó)有企業(yè)的活動(dòng)中都不能擺脫公共性質(zhì)，也不能脫離公法的規(guī)范。現(xiàn)在的《政府采購(gòu)法》完全排除了對(duì)國(guó)有企業(yè)的規(guī)范，2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的議定書也規(guī)定國(guó)有企業(yè)和國(guó)家控股企業(yè)以商業(yè)目的進(jìn)行的采購(gòu)不屬于政府采購(gòu)。國(guó)有企業(yè)完全受普通自由貿(mào)易協(xié)定支配，不利于發(fā)揮其公共功能，也不利于國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。例如歐盟成員國(guó)國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)就不是這樣，它們被列入政府機(jī)構(gòu)以外的“公共實(shí)體”范疇，受政府采購(gòu)規(guī)則的支配。這一問題應(yīng)當(dāng)在談判中提出來(lái)，否則不利于中國(guó)企業(yè)在國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)。
第四是集中采購(gòu)目錄以外、采購(gòu)限制額度以下的政府采購(gòu)。這部分采購(gòu)現(xiàn)在不適用《政府采購(gòu)法》，完全適用普通民事采購(gòu)規(guī)則的支配，與普通老百姓買東西的方式?jīng)]有什么區(qū)別，缺少公眾監(jiān)督和強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但是它確實(shí)屬于政府采購(gòu)整體市場(chǎng)的組成部分。
市場(chǎng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)，是法律制度的統(tǒng)一。于安告訴記者，政府采購(gòu)領(lǐng)域發(fā)生的所有問題，都可以歸結(jié)到制度建設(shè)上來(lái)。2003年開始實(shí)施的《政府采購(gòu)法》，是一個(gè)非�？蚣苄缘牧⒎ǎ摲ǖ诰耪乱�(guī)定其實(shí)施的具體步驟和辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。這個(gè)辦法的起草工作已經(jīng)比較久了，至少?gòu)臏?zhǔn)備市場(chǎng)開放統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和制度的角度，應(yīng)當(dāng)加緊制定和公布。另外一個(gè)非常需要而尚未制定公布的規(guī)則，就是政府采購(gòu)原產(chǎn)地規(guī)定。政府采購(gòu)原產(chǎn)地規(guī)則是確定國(guó)貨與外國(guó)貨的依據(jù)。它的缺失是外國(guó)產(chǎn)品大舉占據(jù)國(guó)內(nèi)政府采購(gòu)市場(chǎng)的重要原因。
集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)專業(yè)化和強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)程序
除了統(tǒng)一制度和市場(chǎng)外，于安還提到，市場(chǎng)開放前國(guó)內(nèi)準(zhǔn)備的重要內(nèi)容是政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)專業(yè)化和提高政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)的公平和規(guī)范程度。
“政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)必須走專業(yè)化道路，依賴商業(yè)性招標(biāo)公司不是出路�！庇诎仓赋觯鶕�(jù)《政府采購(gòu)法》第16條和第62條，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置和活動(dòng)的原則，是非營(yíng)利性和專業(yè)化，這是與《招標(biāo)投標(biāo)法》的一個(gè)重要區(qū)別。競(jìng)爭(zhēng)本身就有成本，如果組織競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)構(gòu)本身又以營(yíng)利為目的，不但將增加采購(gòu)成本，而且也與政府采購(gòu)活動(dòng)本身的公共性質(zhì)不相符合。
他告訴記者，目前，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平不高的確影響了政府采購(gòu)活動(dòng)的開展。這首先表現(xiàn)在崗位性質(zhì)的不統(tǒng)一，究竟是管理崗位還是專業(yè)技術(shù)崗位不明確。從事政府采購(gòu)專業(yè)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)以設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位為主，并且配備專業(yè)技術(shù)人員。在編制管理依法到位后，人事部門工作也應(yīng)當(dāng)跟上去，例如盡快確定政府采購(gòu)師的職業(yè)序列和職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)，然后按照職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行人事管理和行政監(jiān)督，誰(shuí)出了事情就追究誰(shuí)的責(zé)任。加入GPA和市場(chǎng)開放后，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)專業(yè)技能不提高、專業(yè)化程度不夠，肯定會(huì)影響公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。
政府采購(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則主要靠程序來(lái)保證實(shí)現(xiàn)，于安主張，應(yīng)當(dāng)以電子化作為工作重點(diǎn)來(lái)推進(jìn)。政府采購(gòu)程序設(shè)計(jì)的原則，就是通過競(jìng)爭(zhēng)選擇最好的供應(yīng)商。選擇者本身的公正品格和判斷能力當(dāng)然是重要的，但是有關(guān)供應(yīng)商信息的充分是正確選擇的前提條件。如果信息充分、真實(shí)，評(píng)標(biāo)專家和采購(gòu)人就難以睜眼說(shuō)瞎話，監(jiān)督機(jī)構(gòu)也可以更有效率地工作。所以采購(gòu)電子化是提高競(jìng)爭(zhēng)公平程度的重要出路。電子信息存儲(chǔ)量大、流通快，不但提高了采購(gòu)決策的速度，還防止評(píng)標(biāo)專家扭曲信息，讓中國(guó)的政府采購(gòu)達(dá)到最大可能的公平程度。 |