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中國最近30年的高速經(jīng)濟(jì)增長，得益于兩次大規(guī)模的民營化改革。第一次民營化改革發(fā)生在1978－1984年間，通常稱之為“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革”；這一次改革從推行農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營承包責(zé)任制開始，隨后擴(kuò)大到農(nóng)村工商業(yè)的民營化與市場化，以及農(nóng)村勞動力的自由流動。第二次民營化改革肇始于1995年前后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小型國有企業(yè)改制，隨后擴(kuò)大到大中型國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革，短短數(shù)年間，中國各級政府基本上都從一般競爭性行業(yè)退了出來。這兩次民營化改革奠定了中國經(jīng)濟(jì)在過去30年持續(xù)增長的微觀基礎(chǔ)。
當(dāng)前，中國內(nèi)需不足的原因，不僅僅是老百姓不敢多消費(fèi)，還有一個重要原因是因民間的投資空間狹窄，導(dǎo)致的民間缺乏投資機(jī)會。所以，明年“擴(kuò)內(nèi)需”的渠道，不應(yīng)局限于政府自身擴(kuò)大投資，還應(yīng)為民間資本打開新的投資空間，這需要推動新一輪的民營化改革。
前兩輪民營化何以成功
所謂“新一輪民營化改革”，至少應(yīng)包括兩個方面。其一是政府需要進(jìn)一步向民間放權(quán)，特別是將政府控制的壟斷經(jīng)營領(lǐng)域和重要經(jīng)營行業(yè)向民間開放，“不與民爭利”；其二，政府從經(jīng)營領(lǐng)域退出來之后，必須專職于市場監(jiān)管和公共服務(wù)，“向公共政府轉(zhuǎn)型”。同前兩次民營化改革相比，新一輪民營化改革的最大障礙也許是地方政府的態(tài)度有很大變化。
地方政府在對待民營化改革的態(tài)度上，有一條無形的“底線”：在地方政府難以獲利、而民間經(jīng)營可以增加地方政府收益的領(lǐng)域，地方政府有積極性推動民營化改革；一旦民營化改革超出這一領(lǐng)域，就難以得到地方政府的支持。
地方政府之所以有一條無形的底線，而且能夠守住這條底線，是源于中國產(chǎn)權(quán)制度的一項基本特征：政府(包括地方政府)的行政權(quán)具有產(chǎn)權(quán)含義，在政府愿意的時候，可以轉(zhuǎn)化為事實上的產(chǎn)權(quán)。
具體來說，行政權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)的直接途徑有三條：
一是以行政權(quán)直接行使農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)，即政府直接控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動——如組織人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)小隊，直接從事農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營——如對主要農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷。
二是以行政權(quán)直接行使工商業(yè)經(jīng)營權(quán)，即政府直接辦企業(yè)和各類公用事業(yè)機(jī)構(gòu)，同時禁止或限制個人進(jìn)入這些領(lǐng)域。
三是以行政權(quán)直接行使土地開發(fā)權(quán)，即政府從事土地征用、開發(fā)和出讓等經(jīng)營活動。
地方政府推動民營化改革，是與尋求行政權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)的最優(yōu)途徑結(jié)合在一起的；行政權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)的最優(yōu)途徑，也就是地方政府推動民營化改革的底線。
從以上角度來看，中國最近30年的民營化改革，只是政府將較低層面的經(jīng)營權(quán)民營化，即向民間開放農(nóng)業(yè)經(jīng)營權(quán)和一般競爭性行業(yè)的工商業(yè)經(jīng)營權(quán)，而較高層面的經(jīng)營權(quán)——主要是土地開發(fā)權(quán)和便于政府控制的特殊行業(yè)的工商業(yè)經(jīng)營權(quán)——則繼續(xù)控制在政府手中。
由于這一個特征，正在形成中的中國市場經(jīng)濟(jì)是一個政府經(jīng)營與民間經(jīng)營相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)體系。在這個經(jīng)濟(jì)體系中，底層經(jīng)營領(lǐng)域已充分市場化，并且競爭激烈，利潤微�。欢邔咏�(jīng)營領(lǐng)域則壟斷在政府(包括地方政府)之手，雖然在這些領(lǐng)域，機(jī)構(gòu)臃腫，效率不高，但因為有底層經(jīng)營領(lǐng)域所創(chuàng)造的需求作支撐，政府的經(jīng)營收益是有保障的。
這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有利于政府利用市場機(jī)制搞活底層經(jīng)營領(lǐng)域，也有利于政府控制高層經(jīng)營領(lǐng)域，因而，只要經(jīng)營權(quán)對行政權(quán)的依附關(guān)系繼續(xù)存在下去，這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也將長期存在下去。
阻止行政權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)
新一輪的民營化改革需要克服的主要障礙，就是地方政府的行政權(quán)能夠轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)的權(quán)力格局。其中的原因不難闡明。如果行政權(quán)能夠轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)，地方政府就會充分運(yùn)用其行政權(quán)力以控制有利可圖的經(jīng)營領(lǐng)域，也就不會完全轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)中的公共政府。
更為復(fù)雜的是，地方政府的行政權(quán)不僅僅是控制某個領(lǐng)域的經(jīng)營權(quán)而已，而是積極主動地尋找有利可圖的經(jīng)營領(lǐng)域和控制辦法。因此，即使在那些已經(jīng)向民間開放的經(jīng)營領(lǐng)域中，如果地方政府發(fā)現(xiàn)控制其經(jīng)營權(quán)有利可圖，政府官員仍有動力去建立控制的辦法，這將導(dǎo)致地方政府重新進(jìn)入這樣的領(lǐng)域，或者迫使民營企業(yè)與政府的經(jīng)營機(jī)構(gòu)合作，走上政商結(jié)合的路子。
所以，民營化改革的推進(jìn)方向，是約束政府的行政權(quán)力，阻止行政權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)。要做到這一點，已不能依靠市場競爭和地區(qū)競爭的推動，它最終要依靠民間社會的推動，依靠民間社會對政府的約束能力。
政府的行政權(quán)之所以能夠轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)，是因為行政權(quán)來源于自上而下的授權(quán)，它在原則上不受民間社會制約，因而高于民間的財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)；反而是民間財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)要經(jīng)過行政權(quán)的認(rèn)可，才具有合法地位，由此形成了民間財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)對行政權(quán)的依附關(guān)系。所以，要阻止行政權(quán)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)，就需要改變這種依附關(guān)系。
這最終需要在政治層面建立民間社會對政府的約束能力。這無疑是一項任重而道遠(yuǎn)的變革，也是對中華民族政治智慧的一大挑戰(zhàn)。 |