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提要
目前，保增長(zhǎng)，擴(kuò)大內(nèi)需，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，防止經(jīng)濟(jì)繼續(xù)下滑，已成宏觀經(jīng)濟(jì)政策的主調(diào)。面對(duì)中央4萬(wàn)億的投資計(jì)劃，各地都在奮力拼搶?zhuān)蠄?bào)的投資規(guī)模大大超過(guò)中央的盤(pán)子。這種競(jìng)相攀比擴(kuò)大投資規(guī)模大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)象，不能不令人有所擔(dān)憂(yōu)。在實(shí)際工作中如何按照優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高質(zhì)量的要求，防止盲目擴(kuò)張和重復(fù)建設(shè)，把加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這項(xiàng)工作做好，還有一些基本理論和政策問(wèn)題尚需思量。本文的基本觀點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須堅(jiān)持均衡論。
基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)不能脫離開(kāi)直接生產(chǎn)部門(mén)而孤立發(fā)展�；A(chǔ)設(shè)施部門(mén)和直接生產(chǎn)部門(mén)之間的關(guān)系問(wèn)題，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中最重要的比例關(guān)系之一。直接生產(chǎn)部門(mén)主要是指直接生產(chǎn)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和勞務(wù)產(chǎn)品的部門(mén)，而基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)則是指為一切生產(chǎn)部門(mén)和社會(huì)生活提供公共用品和必要服務(wù)的行業(yè)。包括各種水陸空交通、港口、電訊、郵政、電力、能源、大的水利工程、工業(yè)用水等。基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)與直接生產(chǎn)部門(mén)之間的關(guān)系，究竟應(yīng)該是一種非均衡發(fā)展關(guān)系.還是一種均衡發(fā)展關(guān)系，有必要認(rèn)真研究一下。
一、“壓力論”和“誘發(fā)論”都有片面性
長(zhǎng)期以來(lái).我國(guó)在理論和實(shí)踐上是遵循非均衡發(fā)展的邏輯行事的。這種邏輯可用有的學(xué)者早已描述過(guò)的“壓力論”和“誘發(fā)論”來(lái)加以概括。(楊叔進(jìn)：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論與策略》，江蘇人民出版社1983年版。)持“壓力論”觀點(diǎn)的人認(rèn)為.應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展直接生產(chǎn)部門(mén)，等到這類(lèi)生產(chǎn)部門(mén)發(fā)展到一定程度，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)產(chǎn)生“壓力”時(shí)，再發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)。在上個(gè)世紀(jì)80年代以前很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，我國(guó)片面發(fā)展加工工業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，形成諸多瓶頸制約，與這種“壓力論”指導(dǎo)思想不無(wú)關(guān)系。持“誘發(fā)論”觀點(diǎn)的人認(rèn)為，應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)，有了它，就會(huì)“誘發(fā)”直接生產(chǎn)部門(mén)的建立。這種“誘發(fā)論”在近些年來(lái)似乎很有市場(chǎng)。例如，上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，有些地方濫建開(kāi)發(fā)區(qū)，大搞“七通一平”，聲稱(chēng)“筑巢引鳳”就是一例。另外，在反周期的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張背景下，很不適當(dāng)?shù)匦Q(chēng)大規(guī)模修路的作用和好處，亦是欠妥當(dāng)?shù)摹?998年和當(dāng)前的擴(kuò)張舉措就有這種傾向。
現(xiàn)在看來(lái)，這兩種觀點(diǎn)都是片面的�！罢T發(fā)論”的結(jié)果必然是大量資金投放到基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)，這就可能造成大量的閑置公共用品。直接生產(chǎn)部門(mén)由于相對(duì)落后而不能充分利用這些服務(wù)能力。在直接生產(chǎn)部門(mén)發(fā)展起來(lái)之前，這種情況至少要持續(xù)一段時(shí)間，在經(jīng)濟(jì)上會(huì)造成很大損失。例如，在運(yùn)輸量還沒(méi)有達(dá)到有必要建造一條公路之前，就把公路建好，結(jié)果很少使用，也得不到足夠的維修保養(yǎng)。這種閑置服務(wù)能力顯然是資源的浪費(fèi)。如果把這些資源用于其它產(chǎn)業(yè)，可能發(fā)揮更大的效益�！皦毫φ摗币彩遣豢扇〉�。因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目一般都是大型工程，建成需要相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間。例如電力投資，至少要兩三年才能見(jiàn)效，大的水力發(fā)電站建成需要五至七年，甚至十幾年才行。如果一定要等到直接生產(chǎn)部門(mén)對(duì)這類(lèi)需求產(chǎn)生很大“壓力”時(shí)再來(lái)興建，那就已經(jīng)晚了，不管采取什么補(bǔ)救措施，都會(huì)造成很大的浪費(fèi)。例如，由于電力不足，工廠停工停產(chǎn)；交通緊張，貨物不能及時(shí)運(yùn)到使用地點(diǎn)，一時(shí)又無(wú)法改變這種狀況。
總之，“壓力論”主張優(yōu)先發(fā)展直接生產(chǎn)部門(mén)，“誘發(fā)論”主張優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)，其結(jié)果都是造成兩部門(mén)之間的非均衡發(fā)展，導(dǎo)致部分生產(chǎn)能力和公共設(shè)施的閑置和浪費(fèi)，因而是不可取的。
二、兩部門(mén)均衡發(fā)展原則不可違背
為了減少經(jīng)濟(jì)損失，取得較好的經(jīng)濟(jì)效益，處理兩部門(mén)的比例關(guān)系應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持均衡發(fā)展的原則。所謂均衡發(fā)展，其含義主要是，基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)與直接生產(chǎn)部門(mén)互相適應(yīng)，互為條件，基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)能為直接生產(chǎn)部門(mén)提供良好的服務(wù)和保障，直接生產(chǎn)部門(mén)的發(fā)展要充分考慮到基礎(chǔ)設(shè)施的承受能力。使二者的生產(chǎn)能力都得到最大限度的發(fā)揮。要貫徹均衡發(fā)展的原則，必須不斷地從動(dòng)態(tài)上正確估價(jià)這兩個(gè)部門(mén)的發(fā)展情況，對(duì)各種項(xiàng)目的投資計(jì)劃及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，使單項(xiàng)投資計(jì)劃符合兩部門(mén)均衡發(fā)展的總體要求。
這里關(guān)鍵的問(wèn)題，主要是根據(jù)直接生產(chǎn)活動(dòng)的預(yù)期增長(zhǎng)或計(jì)劃增長(zhǎng)情況，對(duì)交通運(yùn)輸、動(dòng)力和其它基礎(chǔ)設(shè)施的未來(lái)需求進(jìn)行預(yù)測(cè)。這種預(yù)測(cè)越科學(xué)，越符合實(shí)際，實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的可能性就越大。以電力為例，某一經(jīng)濟(jì)區(qū)對(duì)電力的需求是逐漸增加的，增加的幅度取決于直接生產(chǎn)部門(mén)的發(fā)展情況。直接生產(chǎn)部門(mén)的投資越多，對(duì)動(dòng)力的需求越大，需要增加的電力生產(chǎn)的幅度也就越大。因此，建電廠或電站必須預(yù)測(cè)對(duì)電力的需求。
這種預(yù)測(cè)不能停留在某一時(shí)點(diǎn)上，必須對(duì)一系列時(shí)點(diǎn)作出系統(tǒng)估價(jià)。這就是說(shuō)，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，預(yù)測(cè)到10年、20年后對(duì)電力的需求大致要增加到什么程度，然后計(jì)劃電廠、電站的建設(shè)。每隔幾年有幾個(gè)電廠、電站建成才能適應(yīng)需要。對(duì)電力消費(fèi)的預(yù)測(cè)，可以根據(jù)電力消費(fèi)的構(gòu)成，分析居民戶(hù)、工業(yè)、運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)的投資和發(fā)展情況，并且估計(jì)到將來(lái)對(duì)電力的需求彈性，從而確定不同時(shí)期電力部門(mén)的發(fā)展速度。這樣，就有可能作出一個(gè)比較符合實(shí)際的電力發(fā)展規(guī)劃。這種方法，原則上也適用于交通、電訊、郵政等基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)。
為了較好地實(shí)現(xiàn)兩部門(mén)的均衡發(fā)展，必須根據(jù)它們很不相同的建設(shè)周期把握投資的節(jié)奏和規(guī)模。一般來(lái)說(shuō)，直接生產(chǎn)部門(mén)的建設(shè)周期相對(duì)要短些，而基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)多半需要較長(zhǎng)的孕育期，而且需要大量投資，投資的回收期也很長(zhǎng)。因此，在發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)時(shí)，必須有戰(zhàn)略眼光，制定長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，根據(jù)不同時(shí)期和階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行投資和建設(shè)。如果在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不能正確處理兩部門(mén)比例關(guān)系，就會(huì)帶來(lái)一系列嚴(yán)重后果。相反，如果基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)的發(fā)展超過(guò)了實(shí)際經(jīng)濟(jì)需要，也會(huì)造成很大浪費(fèi)。
三、重點(diǎn)是解決基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)短缺和結(jié)構(gòu)性短缺問(wèn)題
我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施全面短缺的狀態(tài)一直持續(xù)了二十多年，直到進(jìn)入上個(gè)世紀(jì)九十年代以后，才逐步有所緩解。在九十年代初期以前，貨運(yùn)不暢，交通擁擠，拉閘限電，“停三開(kāi)四”，通訊閉塞，水利失修等現(xiàn)象到處可見(jiàn)�；A(chǔ)設(shè)施的所有部門(mén)幾乎無(wú)一例外地都不能滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需要。不僅在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期是這樣，就是在經(jīng)濟(jì)收縮時(shí)期，也仍然如此。但是進(jìn)入九十年代以后，情況有了很大改變，基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)不再全面短缺，在許多領(lǐng)域出現(xiàn)了相對(duì)過(guò)剩。鐵路有許多區(qū)段的運(yùn)輸能力閑置而安排不出去，港口互爭(zhēng)客戶(hù)以避免吞吐能力的閑置和浪費(fèi)，航空公司的機(jī)票“打折”大戰(zhàn)有時(shí)幾乎達(dá)到白熱化程度，有些電網(wǎng)的供電能力已經(jīng)超過(guò)了實(shí)際需要，居民安裝電話(huà)不再需要排隊(duì)等候。
所有這些情況提供的信息表明，基礎(chǔ)設(shè)施全面短缺的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束了，我們現(xiàn)在和將來(lái)所面臨的問(wèn)題是如何解決基礎(chǔ)設(shè)施的相對(duì)短缺和結(jié)構(gòu)性短缺的問(wèn)題。處理全面短缺和處理結(jié)構(gòu)性短缺的思路和方法是不一樣的。在全面短缺背景下，投資領(lǐng)域和投資項(xiàng)目的選擇相對(duì)來(lái)說(shuō)是不很重要的。因?yàn)闊o(wú)論把有限的資本投向哪里，都會(huì)取得明顯的直接投資效益和外部效應(yīng)。而在結(jié)構(gòu)性短缺背景下，投資領(lǐng)域和投資項(xiàng)目的選擇既是一件非常重要的事情，也是一件頗費(fèi)思量的事情。如果投資領(lǐng)域不當(dāng)，項(xiàng)目選擇不合理，就不能取得預(yù)期的投資效果，而且可能造成巨大浪費(fèi)。
在結(jié)構(gòu)性短缺背景下，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須突出重點(diǎn)，有所選擇，把填補(bǔ)短線(xiàn)放在首要位置。所謂短線(xiàn)，既包括現(xiàn)期短線(xiàn)，也應(yīng)包括預(yù)期短線(xiàn)�，F(xiàn)期短線(xiàn)是指那些現(xiàn)在就已經(jīng)不能滿(mǎn)足社會(huì)需要而明顯滯后的基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)、環(huán)節(jié)和項(xiàng)目。預(yù)期短線(xiàn)則是指那些暫時(shí)能夠滿(mǎn)足需要，但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，或短或長(zhǎng)的一段時(shí)間之后便不能滿(mǎn)足社會(huì)需要的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，在短缺沒(méi)有發(fā)生之前適宜的時(shí)間內(nèi)就必須做好填補(bǔ)短缺的準(zhǔn)備。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)填補(bǔ)短線(xiàn)，在具體決策時(shí)應(yīng)慎重做出如下幾種選擇。一是行業(yè)選擇。有的行業(yè)發(fā)展到一定程度后，逐步接近成熟期，其供給能力基本能夠滿(mǎn)足社會(huì)現(xiàn)期和預(yù)期需要，就不宜再實(shí)行全面擴(kuò)張政策，而應(yīng)控制規(guī)模，重在提高運(yùn)行質(zhì)量上下功夫。二是區(qū)域選擇。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的區(qū)域布局，要把因地制宜發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)與縮小區(qū)域差距兩個(gè)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來(lái)�；A(chǔ)設(shè)施投資適當(dāng)?shù)叵蛑形鞑壳钒l(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，這在一段時(shí)間里是可以理解的。但一定要把握好傾斜的度。要充分考慮那里直接生產(chǎn)部門(mén)的實(shí)際需要。脫離實(shí)際需要的過(guò)度投資只能造成閑置和浪費(fèi)，而不能幫助那里加快發(fā)展。
發(fā)達(dá)地區(qū)由于直接生產(chǎn)部門(mén)發(fā)展快，因此對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施部門(mén)也會(huì)產(chǎn)生新的需求，對(duì)這種客觀需求不能人為地加以抑制。三是項(xiàng)目選擇。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)的建設(shè)，最終要落實(shí)到項(xiàng)目選擇上。對(duì)投資的部位和環(huán)節(jié)要進(jìn)行細(xì)化論證，保證把有限的資金用到刀刃上。比如電力部門(mén)，有些地區(qū)不是電站少，發(fā)電量不夠，而是電網(wǎng)老化，設(shè)備陳舊，影響了安全有效供電。對(duì)于這樣的地區(qū)，對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行更新改造則是當(dāng)務(wù)之急。另外，在項(xiàng)目選擇上，應(yīng)優(yōu)先考慮那些尚未完工的在建項(xiàng)目和前期論證理由充分的項(xiàng)目。要堅(jiān)決遏制盲目上馬項(xiàng)目和拍腦袋工程。
四、面向未來(lái)的超前發(fā)展當(dāng)有限度
由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，在很多情況下不能等到實(shí)際需求壓力已經(jīng)很大時(shí)才開(kāi)工建設(shè)，必須未雨綢繆，提前做好準(zhǔn)備。基礎(chǔ)設(shè)施的這種超前發(fā)展，只要提前量適宜，與潛在需求基本相吻合，就不違背兩部門(mén)均衡發(fā)展原則。因?yàn)槲覀兯f(shuō)的均衡發(fā)展，是一種積極的動(dòng)態(tài)均衡，而不是消極的靜態(tài)均衡。
但是，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的超前發(fā)展，是否應(yīng)有合理的限度呢？回答是肯定的。如果超過(guò)了財(cái)力、物力、人力的承受極限，超過(guò)了直接生產(chǎn)部門(mén)的潛在需求，這種超前發(fā)展就是不合理的。據(jù)庫(kù)茲涅茨估計(jì)，在世界的許多國(guó)家中，交通運(yùn)輸服務(wù)在國(guó)民生產(chǎn)總值中所占的比例，是隨人均收入水平而異的。在戰(zhàn)后年代，低收入國(guó)家為4.4%，中等收入國(guó)家為7.4%，高收入國(guó)家為9.7%。(庫(kù)茲涅茨：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)六講》，第43～4
7頁(yè)，約翰·霍普金斯大學(xué)1959年版。)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，越有可能拿出更多的錢(qián)去加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國(guó)在一窮二白的基礎(chǔ)上起步搞工業(yè)化建設(shè)，其初始階段必然把有限的資金更多地投向周期短見(jiàn)效快的直接生產(chǎn)部門(mén)，寧肯忍受基礎(chǔ)設(shè)施短缺的煎熬。這是不得已而為之。
經(jīng)過(guò)三十年的改革開(kāi)放和高速發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了很大增強(qiáng)，目前又有很多閑置生產(chǎn)要素未發(fā)揮作用，這就為大規(guī)模改善基礎(chǔ)設(shè)施狀況提供了機(jī)遇和可能。但是，我們也必須清醒地看到，我國(guó)的財(cái)政狀況并不是很理想，盡管每年財(cái)政收入都有大幅增長(zhǎng)，但增加支出的壓力也越來(lái)越大，目前又出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)下滑、財(cái)政減收的情況，財(cái)政赤字和舉債規(guī)�？隙〞�(huì)越來(lái)越大。因此，政府拿不出更多的錢(qián)來(lái)搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前所擬定的大規(guī)�；A(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，恐怕主要是通過(guò)增發(fā)國(guó)債來(lái)籌集資金的。一旦大批項(xiàng)目開(kāi)工，其后續(xù)資金需求將形成強(qiáng)大壓力，在若干年內(nèi)都不是一件輕松的事情。因此，我們切不可以認(rèn)為敞開(kāi)口子搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是件很容易的事情。前幾年，有的地方在“要想富，先修路”的口號(hào)下，不切實(shí)際地大搞公路建設(shè)，搞得地方財(cái)力枯竭，債臺(tái)高筑，民怨沸騰，實(shí)不可取。我們應(yīng)當(dāng)記住這樣的教訓(xùn)。
有人認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施只要建起來(lái)，總會(huì)有用，即使現(xiàn)在不用或用得少，將來(lái)也會(huì)大有用場(chǎng)。還有的人把基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的牽動(dòng)作用描寫(xiě)得過(guò)于理想化。某某公路一旦修通，就會(huì)形成幾個(gè)什么“經(jīng)濟(jì)帶”，建成多少個(gè)“開(kāi)發(fā)小區(qū)”，隨之財(cái)源滾滾而來(lái)。其實(shí)。哪有這么簡(jiǎn)單的事。基礎(chǔ)設(shè)施建起來(lái)之后，能不能有效帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，起碼要受到以下三個(gè)條件的制約。一是資源潛能怎么樣。路修通了，電也有了，能不能生產(chǎn)出有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)品，還要看資源狀況。如果資源匱乏，沒(méi)有開(kāi)采和利用價(jià)值，難以找到依賴(lài)資源優(yōu)勢(shì)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，還是形不成有效產(chǎn)出。二是市場(chǎng)前景怎么樣。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)出來(lái)的東西只有賣(mài)掉才有效益。雖然憑借已有的基礎(chǔ)設(shè)施和當(dāng)?shù)刭Y源能夠生產(chǎn)出一些產(chǎn)品，但這些產(chǎn)品技術(shù)性能和成本控制是否處于先進(jìn)地位，是否能夠占有市場(chǎng)份額，則是“驚險(xiǎn)的一跳”。如果這一“跳”不成功，還是要摔個(gè)半昏。三是人文環(huán)境怎么樣。經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施這樣的硬件建設(shè)，同時(shí)也離不開(kāi)人文環(huán)境這樣的軟件建設(shè)。如果有了硬件而無(wú)軟件，比如文化落后，勞動(dòng)力素質(zhì)低下，管理和技術(shù)人才缺乏，辦事效率低，社會(huì)風(fēng)氣不正，即使筑好了“巢”，也不會(huì)引來(lái)“鳳凰”。前些年濫建開(kāi)發(fā)區(qū)，盲目投資造成巨大浪費(fèi)的教訓(xùn)，我們應(yīng)當(dāng)牢牢記取。
總而言之，基礎(chǔ)設(shè)施的超前發(fā)展不是無(wú)條件的，而是有限度的，不能憑浪漫的想象去描繪基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的牽動(dòng)作用，要對(duì)當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、人文環(huán)境等因素綜合加以分析論證，科學(xué)地確定基礎(chǔ)設(shè)施投資的規(guī)模和節(jié)奏。
(作者單位：中共大連市委黨校) |