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改革開放30年的突出貢獻，是實現(xiàn)了我國社會發(fā)展階段的歷史性變化。從經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化率等基礎(chǔ)性指標看，我國已開始由生存型社會步入發(fā)展型社會。站在這個新的歷史起點，我們可以看到，新階段的改革，尤其是行政管理體制改革面臨著許多需要研究討論的重要問題。
一、 新階段行政管理體制改革的特殊背景
當前，我正處于全面建設(shè)小康社會新的歷史起點，改革開放進入關(guān)鍵時期。面對新形勢新任務(wù)，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。
——中共中央“關(guān)于深化行政管理體制改革的意見”
1. 新階段的突出矛盾
從總體上說，我國從以解決溫飽為主要任務(wù)的生存型社會進入以人的發(fā)展為基本目標的發(fā)展型社會，生存性壓力明顯減弱，發(fā)展性壓力全面凸顯。進入發(fā)展型社會的新階段，我國面臨著許多新的矛盾和問題。
(1)
經(jīng)濟持續(xù)快速增長與資源環(huán)境約束的矛盾。過去30年，政府主導型的經(jīng)濟增長模式在取得成功的同時，其以投資拉動型為主的粗放型增長模式，已難以為繼。這是因為，經(jīng)濟增長的資源環(huán)境代價太大，資源環(huán)境的約束全面增強。
(2)
全社會公共需求全面快速增長與基本公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾。這個矛盾越來越突出，并且同可持續(xù)發(fā)展、貧富差距、城鄉(xiāng)差距直接相關(guān)。
(3)
經(jīng)濟發(fā)展、社會進步與公共治理結(jié)構(gòu)建設(shè)滯后的矛盾。這個矛盾聚焦在兩點：一是社會的參與程度遠低于社會發(fā)展的實際需求；二是政府自身建設(shè)的問題影響政府作為公共利益代表者的社會形象。
面對這三大矛盾，新階段以行政管理體制改革為重點的全面改革的現(xiàn)實選擇是：第一，以市場化改革推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長；第二，以基本公共服務(wù)均等化為重點推進社會管理體制改革，促進社會和諧建設(shè)；第三，改善公共治理結(jié)構(gòu)，推動公民社會有序發(fā)展，促進政治文明。我們要從新階段社會矛盾變化和改革發(fā)展的全局來分析研究新階段的行政管理體制改革。
2. 新階段改革環(huán)境的變化
當前，改革環(huán)境的變化主要表現(xiàn)在四個方面：第一，改革的社會共識發(fā)生變化。同以往相比，對改革的質(zhì)疑有所增多，改革的信心不足，改革缺乏合力。第二，改革發(fā)展開始步入“高成本”時代，資源環(huán)境的成本加大，土地價格、勞動力成本上升較快，利用廉價的勞動力來增強制造業(yè)出口能力的紅利明顯縮減。第三，社會轉(zhuǎn)型的速度加快，公民社會的發(fā)展趨勢增強，并且社會矛盾和社會危機因素增多。第四，我國深度參與經(jīng)濟全球化，國際經(jīng)濟影響的“中國因素”在增強。新階段改革環(huán)境的某些變化，凸顯以行政管理體制改革為重點的全面改革的深刻性、重要性。
3. 新階段行政管理體制改革的特殊性
無論從哪方面看，新階段變化了的經(jīng)濟社會環(huán)境對政府職能轉(zhuǎn)變、政府政策選擇、政府在新時期的自身建設(shè)，都提出了多方面的要求。由此，可以作出這樣的判斷：在由生存型社會進入發(fā)展型社會的新階段，行政管理體制改革具有特殊性。
(1)
政府轉(zhuǎn)型的全面性、重要性、深刻性。改革開放頭10年、20年，政府轉(zhuǎn)型的主要目標是由市場培育者向市場監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。如果說最近幾年政府轉(zhuǎn)型的主要目標是從經(jīng)濟建設(shè)主體向經(jīng)濟性公共服務(wù)主體的轉(zhuǎn)變，那么，進入新時期新階段，需要全面推進政府轉(zhuǎn)型，需要加快推進政府轉(zhuǎn)型，需要從上而下有序推進政府轉(zhuǎn)型。從本質(zhì)上來說，政府是一個公共利益的代表者。從現(xiàn)實情況看，由于現(xiàn)行財稅體制、干部體制、中央與地方關(guān)系的安排，使政府利益的形成并逐步普遍化已是一個不爭的現(xiàn)實。部門有部門的利益，各級政府有各級政府的利益。問題在于，如果政府的利益問題得不到有效的制約和解決，要解決特殊利益集團的問題就比較困難。政府轉(zhuǎn)型最深刻的問題在于，通過綜合性的改革，使政府逐步從利益的制約和束縛中走出來，更好地履行公共利益代表者的職能地位。這是政府轉(zhuǎn)型最具實質(zhì)性和挑戰(zhàn)性的重大課題。
(2)
政府轉(zhuǎn)型成為新階段行政管理體制改革的主線。面對新階段社會矛盾的變化，我們看到，政府轉(zhuǎn)型和政府作用是改革發(fā)展的一條主線。這不僅因為我國是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌大國、發(fā)展中的大國，更因為進入新階段，傳統(tǒng)的行政管理體制中某些與經(jīng)濟發(fā)展不適應的問題、與社會發(fā)展趨勢相矛盾的問題全面凸顯：市場化改革依賴于政府轉(zhuǎn)型，因為只有通過政府轉(zhuǎn)型才能使市場在更大程度上發(fā)揮基礎(chǔ)作用；社會管理體制依賴于政府轉(zhuǎn)型，因為推進基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵是確立政府在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導作用；政治體制改革依賴于政府轉(zhuǎn)型，因為政府轉(zhuǎn)型是新階段政治體制改革的現(xiàn)實基礎(chǔ)和突破口。由此，明確以政府轉(zhuǎn)型作為新階段行政管理體制改革的主線，對于下一步把握行政管理體制改革的特點，取得新階段行政管理體制改革的實質(zhì)性進展尤為重要。
(3)
新階段的行政管理體制改革是全面改革的重點和關(guān)鍵。經(jīng)濟運行機制由政府主導向市場主導轉(zhuǎn)變，取決于政府轉(zhuǎn)型的進程；改善民生、推進基本公共服務(wù)均等化，取決于有效地發(fā)揮政府在提供公共產(chǎn)品中的作用；改善公共治理結(jié)構(gòu)，更取決于政府轉(zhuǎn)型的實際進程。從現(xiàn)實的經(jīng)濟、社會、政治等各個層面來看，以政府轉(zhuǎn)型為主線的行政管理體制改革已經(jīng)成為全面改革的重點和關(guān)鍵。
二、 新階段行政管理體制改革的現(xiàn)實需求
深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵�。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。
——中共中央“關(guān)于深化行政管理體制改革的意見”
改革發(fā)展進入新時期新階段，無論是改革攻堅，還是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵都取決于政府轉(zhuǎn)型的實際進程。政府轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為新階段行政管理體制改革的主要任務(wù)。
1. 統(tǒng)籌中央地方關(guān)系與政府轉(zhuǎn)型
十七大提出統(tǒng)籌中央地方關(guān)系。從現(xiàn)實情況看，1994年以來形成的中央地方關(guān)系，在推動我國經(jīng)濟增長方面發(fā)揮了積極作用。但在新的形勢下，又面臨新的挑戰(zhàn)。
(1)
中央宏觀調(diào)控目標與地方行政運行機制的矛盾。當前，無論是從投資、土地、環(huán)境保護等各方面看，實現(xiàn)中央宏觀調(diào)控的目標同現(xiàn)行行政管理體制有內(nèi)在的矛盾，并且這個矛盾越來越突出。如何以政府轉(zhuǎn)型為重點調(diào)整中央地方關(guān)系，確保實現(xiàn)中央宏觀調(diào)控目標，是行政管理體制改革在新的宏觀經(jīng)濟背景下面臨的重要問題。
(2)
中央、地方利益格局的形成與現(xiàn)行中央與地方關(guān)系的矛盾。改革發(fā)展30年，地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性很高，地方經(jīng)濟實現(xiàn)快速發(fā)展。但在這個過程中，地方利益已經(jīng)開始形成，并具有普遍性的特點。傳統(tǒng)的行政管理體制把地方作為中央宏觀政策的執(zhí)行層，這種體制與地方利益格局的現(xiàn)狀開始發(fā)生矛盾，地方利益與中央利益的博弈成為客觀現(xiàn)實。為此，新階段行政管理體制改革需要研究解決的重大問題是，如何基于30年改革發(fā)展中形成的地方利益格局，以統(tǒng)籌解決中央地方利益為基礎(chǔ)，進一步理順中央地方關(guān)系。由此，形成既有利于實現(xiàn)中央宏觀調(diào)控目標，又有利于發(fā)揮地方政府積極性的行政管理體制。
(3)
改變以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關(guān)系與現(xiàn)行財稅體制、官員考核機制的矛盾。當前，經(jīng)濟發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變，其關(guān)鍵問題在于以經(jīng)濟總量為導向的中央地方關(guān)系有其體制機制作為支撐。首先，現(xiàn)行的財稅體制以創(chuàng)造經(jīng)濟總量為主要特征；其次，官員考核機制事實上把GDP總量作為硬指標。由此，如何把改變中央地方關(guān)系同現(xiàn)行財政稅收體制改革和官員考核機制改革相結(jié)合，是新階段行政管理體制改革實現(xiàn)實質(zhì)性突破的兩個關(guān)鍵因素。
2. 實行大部門制與政府轉(zhuǎn)型
實行大部門制，目的是適應新階段經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，加快推進政府轉(zhuǎn)型。當前，社會矛盾的變化呈現(xiàn)出明顯的階段性特征。例如，資源環(huán)境約束與經(jīng)濟增長的矛盾；基本公共服務(wù)難以滿足社會需求的矛盾；公共治理建設(shè)滯后的矛盾，等等。適應新階段社會矛盾的變化，實行大部門制需要直接、緊密地同政府轉(zhuǎn)型相聯(lián)系，重點解決三個基本性問題：第一，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；第二，推進基本公共服務(wù)均等化；第三，改善公共治理結(jié)構(gòu)。
大部門制改革能與政府轉(zhuǎn)型的三大任務(wù)相結(jié)合，就能取得實質(zhì)性進展；如果大部門制改革僅以行政機構(gòu)的數(shù)量和結(jié)構(gòu)為目標，這項改革就將難以有所突破。
3. 推進強縣(區(qū))擴權(quán)與政府轉(zhuǎn)型
當前，各地都在進行這項改革。從實施的情況來看，如何把強縣(區(qū))擴權(quán)與政府轉(zhuǎn)型進程相結(jié)合，需要研究三個問題：
(1)
強縣(區(qū))擴權(quán)不是簡單地把上級政府的經(jīng)濟管理權(quán)限下放到下級政府。首先，必須對經(jīng)濟管理權(quán)限或者經(jīng)濟管理審批權(quán)做出正確的評估。如果把經(jīng)濟管理權(quán)限按照資金審批額分別劃到省、市、縣(區(qū))各級政府，是同市場經(jīng)濟發(fā)展的趨勢、同強縣(區(qū))擴權(quán)最終要實現(xiàn)的目標不相符。雖然下放經(jīng)濟審批權(quán)會調(diào)動縣(區(qū))級政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但從中長期目標看，將會對市場經(jīng)濟的發(fā)展造成某些制度上的障礙，對企業(yè)的發(fā)展弊大于利。
(2)
縣(區(qū))政府公共服務(wù)職能的確立。從行政管理體制改革總的趨勢來說，越往下一級政府，特別是基層政府，公共服務(wù)和社會管理職能越是需要強化。適應這種趨勢，在強縣(區(qū))擴權(quán)中如何確立縣(區(qū))政府公共服務(wù)和社會管理職能，對于強縣(區(qū))擴權(quán)方向的把握十分關(guān)鍵。
(3)
縣(區(qū))政府社會管理方式的變化。社會管理越往下走，管理的社會性、自治性越強。隨著政府轉(zhuǎn)型的實際進程，今后縣以下的行政管理模式，尤其是社會管理模式要發(fā)生重大變化。如何把這種社會管理模式的變化和強縣(區(qū))擴權(quán)相結(jié)合，也是十分重要的問題。
三、 新階段行政管理體制改革的階段性特征
對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。
健全對行政權(quán)力的監(jiān)督制度。各級政府要自覺接受同級人大及其常委會的監(jiān)督，自覺接受政協(xié)的民主監(jiān)督。加強政府層級監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督的作用。依照有關(guān)法律的規(guī)定接受司法機關(guān)實施的監(jiān)督。高度重視新聞輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督。完善政務(wù)公開制度，及時發(fā)布信息，提高政府工作透明度，切實保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。
——中共中央“關(guān)于深化行政管理體制改革的意見”
進入新階段，能否以有效的公共治理促進政治文明、社會進步，是行政管理體制改革面臨的重大挑戰(zhàn)。一方面，社會發(fā)展階段的變化伴隨著全面的社會轉(zhuǎn)型。新階段的行政管理體制改革如何推動公民社會的有序發(fā)展，面臨許多新的重大課題。另一方面，在政府自身建設(shè)問題比較突出、部門利益和地方利益的形成具有普遍性的背景下，如何建立行政范圍內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)和制約的體制機制，是一個十分困難的問題。新階段行政管理體制改革需要加大力度，應對現(xiàn)實挑戰(zhàn)。
1. 改革行政控制型的管理方式以適應社會轉(zhuǎn)型的客觀需求
改革開放30年來，我國由一個相對封閉的農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�開放的、信息化程度比較高的工業(yè)社會，社會利益關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生了深刻的變化，這對改革行政控制型的社會管理方式提出新的要求。
(1)
利益主體、社會結(jié)構(gòu)的變化。傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下建立在利益主體一元化基礎(chǔ)上的簡單的社會結(jié)構(gòu)已開始被建立多元利益主體基礎(chǔ)上復雜的社會結(jié)構(gòu)所取代。
(2)
空前的社會流動和社會變革。改革開放30年社會結(jié)構(gòu)的變化，一方面給經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展帶來了活力，同時，也反映了新的社會發(fā)展階段存在的諸多復雜情況，其突出特點是：空前的社會流動和社會變革；利益主體分化和利益沖突增多。
(3)
社會生活的公開性、開放性全面凸顯。信息的公開性和透明性對現(xiàn)代社會秩序的穩(wěn)定相當重要。比如，今年汶川大地震就是利用互聯(lián)網(wǎng)及時準確地傳遞了真實信息，通過全社會的努力，取得了比較好的救災效果。
2. 改革傳統(tǒng)社會管理模式以適應公民社會的發(fā)展趨勢
最近，貴州發(fā)生的“甕安事件”說明傳統(tǒng)行政管制型的管理模式難以適應新階段社會轉(zhuǎn)型的實際需求。
(1)
社會結(jié)構(gòu)變化與社會組織的發(fā)展。在簡單的社會結(jié)構(gòu)背景下，社會組織可有可無。在以利益主體多元化為基礎(chǔ)的復雜社會結(jié)構(gòu)的背景下，社會組織的發(fā)展有其客觀需求。
(2)
社會矛盾的階段性特征。由生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的過程中，社會矛盾全面凸顯。從總體來說，這個矛盾主要是基于利益基礎(chǔ)上的社會矛盾。在一定時期、一定背景和一定條件下，這個矛盾還不可能轉(zhuǎn)化為某些政治矛盾。這個判斷十分重要。面對現(xiàn)實，我們需要清醒地、客觀地分析社會矛盾的階段性特征和發(fā)展趨勢。
(3)
社會協(xié)商對話機制的建立。既然現(xiàn)在的社會矛盾主要是利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，那么，建立社會協(xié)商對話機制就十分必要；既然社會組織的發(fā)展是適應利益關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)變化的客觀需要，那么，有組織的對話就十分重要。這就是說，在利益關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)變化的新階段，有組織的協(xié)商對話比無組織的反抗更有利于緩解社會矛盾，對建立有序的公民社會更為有利。
3. 建立公共監(jiān)督體制以制約部門和地方利益的形成
當前，部門利益、地方利益的形成，以及行政成本的快速上升、行政效率低下、體制性腐敗等問題，反映了公共治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的突出矛盾。
(1)
部門利益、地方利益的形成。應當說，政府是公共利益的代表者。從現(xiàn)實情況看，政府在承擔公共利益代表者的同時，也在一定程度上代表部門利益、地方利益。如何使政府從利益束縛中走出來，全面履行公共利益代表者的職能，是新階段行政管理體制改革面對著的相當復雜的問題。
(2)
社會監(jiān)督機制的特殊性。從現(xiàn)實的情況看，以權(quán)力制約權(quán)力的作用是有限的。有效的制度安排，應當把以權(quán)力制約權(quán)力同社會監(jiān)督機制的建立相結(jié)合。今天，我們需要充分認識社會監(jiān)督機制建立的特殊作用。
(3) 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的重要作用。在各種利益，尤其是部門利益比較突出的情況下，超越于部門利益的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)的建立十分重要。
(作者系中國<海南>改革發(fā)展研究院院長) |