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農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民事關(guān)國計民生，中央歷來高度重視。從2003年以來，中央1號文件都在強(qiáng)調(diào)對“三農(nóng)”的信貸扶持，近3年又進(jìn)一步提出將“縣域金融機(jī)構(gòu)一定比例存款投放當(dāng)?shù)亍�。然而，“三農(nóng)”融資難沒有根本解決，貸款增長依舊緩慢。“十五”期間，我國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額11.5萬億元，年均增長24%，其中涉農(nóng)貸款年增速僅12%。這與中央新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略部署、與“三農(nóng)”旺盛的資金需求極不相稱。究其原因，“三農(nóng)”貸款風(fēng)險高、商業(yè)金融憂慮風(fēng)險是主因。
從根本上治理“三農(nóng)”融資難，當(dāng)從風(fēng)險破題。運(yùn)用財政資金建立和完善風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制不失為積極的治本之策。
風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制的可行性
我國是自然災(zāi)害多發(fā)國家之一，農(nóng)村往往是重災(zāi)區(qū)，加上農(nóng)村至今尚未建立自然災(zāi)害風(fēng)險專項(xiàng)基金，一旦發(fā)生自然災(zāi)害，在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)不可避免地成為風(fēng)險承擔(dān)者，今年上半年，從南方罕見雪災(zāi)到汶川特大地震無不如此。長此以往，勢必影響、削弱金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)積極性和實(shí)力。由此，凸顯建立“三農(nóng)”信貸風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義和緊迫性。
對“三農(nóng)”貸款風(fēng)險，財政資金建立貸款風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，先行探索的省市已有成功開局。浙江省省級財政從今年開始實(shí)行農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險補(bǔ)償，各地財政安排一定比例資金配套，按照“�？顚Ｓ谩⒔Y(jié)余留成、滾動使用、超支不補(bǔ)”的原則，專門用于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險補(bǔ)償，以鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加大對“三農(nóng)”信貸支持力度。他們還對用于“三農(nóng)”的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)也建立了風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，以鼓勵多渠道籌措擔(dān)保資金，努力改善“三農(nóng)”融資環(huán)境。杭州市政府從去年開始，每年在市財政支農(nóng)資金中安排專項(xiàng)資金，用于對杭州市農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險補(bǔ)償。他們以年日平均擔(dān)保額在600—1800萬元之間的部分，按年日平均擔(dān)保額的1.5%給予補(bǔ)助；年日平均擔(dān)保額在1800萬元(含1800萬元)以上部分，按年日平均擔(dān)保額的2.0%給予補(bǔ)助。對單家擔(dān)保機(jī)構(gòu)的最高年補(bǔ)助金額，不超過該擔(dān)保機(jī)構(gòu)注冊資本10%，且不超過100萬元。江西省財政去年從省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金中安排了500萬元，作為市場風(fēng)險補(bǔ)償金，并按當(dāng)年新增涉農(nóng)項(xiàng)目年末貸款余額的5%預(yù)先付給相關(guān)銀行，作為風(fēng)險抵押。享受了政府風(fēng)險補(bǔ)償?shù)纳虡I(yè)銀行，降低準(zhǔn)入門檻，創(chuàng)新信貸方式，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款提供便利和優(yōu)惠。當(dāng)年該省實(shí)行風(fēng)險補(bǔ)償?shù)你y行業(yè)金融機(jī)構(gòu)初期貸款規(guī)模達(dá)2億元，較好地滿足了授信簽約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的資金需求。即便是上海市，今年也安排了5000萬元支農(nóng)貸款擔(dān)保專項(xiàng)資金，各區(qū)縣再安排相應(yīng)配套資金。他們銀保聯(lián)合，創(chuàng)新貸款信用保證保險品種，有效緩解了“三農(nóng)”貸款難。
值得借鑒的國外經(jīng)驗(yàn)
運(yùn)用財政資金建立涉農(nóng)貸款風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家都有許多成功經(jīng)驗(yàn)，值得我國借鑒。
美國、日本、印度、墨西哥等國家十分注重運(yùn)用財政資金引導(dǎo)商業(yè)銀行增加涉農(nóng)貸款。比如美國，早在上世紀(jì)初形成了比較完備的政府農(nóng)業(yè)信貸機(jī)構(gòu)、農(nóng)場主合作金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)金融機(jī)構(gòu)及私人信貸組成的農(nóng)業(yè)金融體系，分工協(xié)作，互相配合，確保農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金支持及其它服務(wù)。政府對那些向農(nóng)民提供優(yōu)惠貸款服務(wù)的銀行給予一定的財政資助和補(bǔ)貼，并隨著涉農(nóng)貸款的增加，補(bǔ)貼率也相應(yīng)增加。同時，美國早在1938年就頒布了《農(nóng)作物保險法》，實(shí)施農(nóng)場風(fēng)險管理及農(nóng)作物保險，如多險種農(nóng)作物保險計劃(MPCI)，政府通過提高保險費(fèi)補(bǔ)貼，吸引更多農(nóng)場主參與，基本覆蓋了主要大田作物；收入保險，在農(nóng)作物總收入低于特定水平時實(shí)施賠付；災(zāi)害補(bǔ)貼，當(dāng)惡劣的生長條件導(dǎo)致農(nóng)作物產(chǎn)量異常低時，政府直接補(bǔ)貼給農(nóng)場主；非保險援助計劃(NAP)用于那些農(nóng)作物保險項(xiàng)目未涉及的農(nóng)作物，為農(nóng)民提供補(bǔ)貼等。目前美國農(nóng)作物保險已覆蓋100多個農(nóng)作物品種。在農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展過程中，美國政府對農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)提供高額補(bǔ)貼及其它優(yōu)惠政策。這些有效的保險等于為商業(yè)銀行貸款風(fēng)險加了一道保險杠。
日本早在1929年就頒布了《家畜保險法》，經(jīng)過不斷完善形成了目前的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》。日本政府對農(nóng)業(yè)保險提供一定比例的保費(fèi)補(bǔ)貼，如水稻補(bǔ)貼70%，小麥補(bǔ)貼80%。日本農(nóng)業(yè)保險是強(qiáng)制性與自愿性相結(jié)合，凡關(guān)系國計民生和對農(nóng)民收入影響較大的種養(yǎng)業(yè)實(shí)行強(qiáng)制性，他們還于1966年建立了全國性農(nóng)業(yè)信用保險協(xié)會，為商業(yè)金融涉農(nóng)貸款風(fēng)險負(fù)責(zé)。
印度20世紀(jì)60年代開始實(shí)施以推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)信貸、財政補(bǔ)貼等內(nèi)容的綠色革命。凡有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性貸款的農(nóng)戶必須參加農(nóng)業(yè)保險。這樣貸款一旦產(chǎn)生風(fēng)險，可由保險公司負(fù)責(zé)賠付，解除了銀行風(fēng)險憂慮。
墨西哥早在上世紀(jì)中期就制定了《農(nóng)業(yè)保險總法》和《農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)民生命保險法》。農(nóng)業(yè)保險公司的最初資本金由國家財政出資，并免營業(yè)稅。農(nóng)業(yè)參加保險后，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)貸款風(fēng)險基本可以鎖定。
國外破解商業(yè)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款風(fēng)險的經(jīng)驗(yàn)集中于直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償。前者主要是通過貸款貼息、減免稅收、風(fēng)險補(bǔ)貼等；后者主要是通過發(fā)展農(nóng)業(yè)保險業(yè)，貼補(bǔ)保費(fèi)，發(fā)展農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司，實(shí)行風(fēng)險補(bǔ)償，稅收優(yōu)惠等。這不僅破解商業(yè)金融風(fēng)險憂慮，還有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)資金用于農(nóng)業(yè)，非農(nóng)資金回流農(nóng)業(yè)。
風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制的政策取向
根據(jù)國內(nèi)先行省市的探索和國外的經(jīng)驗(yàn)，我以為運(yùn)用財政資金，建立涉“三農(nóng)”貸款風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制，其政策取向有二。
首先是建立直接風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。財政要拓寬政策補(bǔ)償思路，對農(nóng)村金融過多的政策性業(yè)務(wù)和過高的金融風(fēng)險制定切實(shí)可行的補(bǔ)償措施，進(jìn)行合理補(bǔ)償。建議分別建立中央和省級財政金融支農(nóng)風(fēng)險基金。省級財政涉農(nóng)貸款風(fēng)險補(bǔ)償專項(xiàng)基金，每年按一定比例提取撥付，市、縣兩級財政再以相應(yīng)比例配套，形成合力。風(fēng)險補(bǔ)償專項(xiàng)基金可以對商業(yè)銀行涉農(nóng)貸款的增量進(jìn)行風(fēng)險補(bǔ)貼；可以對涉農(nóng)貸款風(fēng)險控制較好的商業(yè)銀行進(jìn)行獎勵；可以對商業(yè)銀行涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)，提供利差補(bǔ)貼和非人為因素造成的呆賬貸款損失彌補(bǔ)。實(shí)行財政貼息補(bǔ)償，對應(yīng)由國家承擔(dān)自然災(zāi)害造成支農(nóng)貸款的損失和支農(nóng)實(shí)行基準(zhǔn)利率造成的讓利損失，實(shí)行財政貼息予以彌補(bǔ)；對用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收、欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及受災(zāi)地區(qū)的支農(nóng)貸款，應(yīng)降低或減免其稅金；對農(nóng)業(yè)貸款達(dá)到一定比例以上的金融機(jī)構(gòu)，可以適當(dāng)減免營業(yè)稅、降低或返還所得稅。對信貸支農(nóng)力度大的商業(yè)銀行，應(yīng)實(shí)行差別存款準(zhǔn)備金和差別利率政策，增加再貸款、再貼現(xiàn)支持力度，鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)銀行拓展“三農(nóng)”業(yè)務(wù)。對農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放涉及糧棉油、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的涉農(nóng)貸款，當(dāng)參照國家對農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策，通過財政補(bǔ)貼進(jìn)行政策性補(bǔ)償；對支農(nóng)稅收減免部分，可以按正常稅率提取留給農(nóng)行用作貸款損失撥備，用于沖銷農(nóng)貸損失。對股改前和股改過程中消化固定資產(chǎn)損失、抵債資產(chǎn)損失等歷史包袱，應(yīng)簡化稅前扣除的審批流程，放寬審批條件。實(shí)行涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠待遇，如新增存款一定比例以上用于支持“三農(nóng)”，財稅部門當(dāng)分檔次實(shí)行優(yōu)惠稅率；對農(nóng)行設(shè)立在縣以下的農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)，減免營業(yè)稅。同時比照農(nóng)信社的政策，對農(nóng)行涉農(nóng)業(yè)務(wù)執(zhí)行優(yōu)惠稅率。財政、稅務(wù)還當(dāng)為商業(yè)銀行完善自身的風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)造條件，除繼續(xù)執(zhí)行按貸款余額1%提取呆賬準(zhǔn)備可免稅外，對提取專項(xiàng)準(zhǔn)備實(shí)施優(yōu)惠稅率，以扭轉(zhuǎn)呆賬準(zhǔn)備金提取不足，抵補(bǔ)沉積呆賬能力下降的困境。加大財政資金對涉農(nóng)貸款的擔(dān)保力度，建議切出一塊資金，建立財政貸款擔(dān)�；穑鞔_規(guī)定涉農(nóng)貸款財政擔(dān)保范圍、擔(dān)保條件、擔(dān)保流程等，這樣既可以加快商業(yè)銀行貸款流程，放大“三農(nóng)”貸款規(guī)模，還可以讓商業(yè)銀行風(fēng)險管理吃“定心丸”。
其次是建立間接風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。就目前來看重點(diǎn)是建立和完善農(nóng)業(yè)保險體系和農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保體系。建議通過財政撥款組建政策性農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)，也可在農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)較好的地區(qū)設(shè)立專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險公司，積極開發(fā)農(nóng)業(yè)貸款保險新品種。對商業(yè)性保險公司按照農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)比重給予相應(yīng)的保費(fèi)補(bǔ)貼，免交涉農(nóng)保險營業(yè)稅。為防止特大自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)保險公司的損害，建議由財政、保險公司和商業(yè)金融機(jī)構(gòu)共同出資成立農(nóng)業(yè)保險基金，或創(chuàng)造條件組建再保險公司以實(shí)行再保險，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險抗風(fēng)險能力。此外，建議由政府出資或多方籌資組建農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保中心和農(nóng)戶融資擔(dān)保公司，或引進(jìn)境外涉農(nóng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化涉農(nóng)貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)，以降低商業(yè)銀行經(jīng)營風(fēng)險。
(作者單位：中國農(nóng)業(yè)銀行浙江分行) |