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非稅收入是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是進(jìn)行行政管理、向公眾提供公共服務(wù)時(shí)彌補(bǔ)所占用的社會(huì)資源的重要手段，是保障政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。根據(jù)十七大報(bào)告的要求，要完善公共財(cái)政體系，深化預(yù)算制度改革，強(qiáng)化預(yù)算管理，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。加強(qiáng)非稅收入監(jiān)督管理，既有利于深化財(cái)政改革，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力；又有利于推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府；還有利于營(yíng)造經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的軟環(huán)境，預(yù)防和治理腐敗。
非稅收入管理的變遷與現(xiàn)狀
我國(guó)最早出現(xiàn)“非稅收入”概念的正式文件是2003年5月財(cái)政部財(cái)綜字[2003]29號(hào)文。非稅收入是稅收之外為滿足社會(huì)公共需要或提供特定公共服務(wù)由法定主體依法向公眾收取的資金，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、捐贈(zèng)收入以及財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。
我國(guó)目前財(cái)政收入已超過(guò)5萬(wàn)億元。非稅收入規(guī)模龐大，發(fā)達(dá)國(guó)家中央非稅收入占財(cái)政收入10%以下，而省(州)非稅收入一般是10-20%，相比而言，我國(guó)中央非稅收入、地方非稅收入約占本級(jí)財(cái)政收入的15%和45%，甚至更高。造成這種現(xiàn)象主要是分權(quán)式改革為地方利益、部門(mén)利益準(zhǔn)備了動(dòng)力機(jī)制，促使地方利益與局部利益的形成，中央各部門(mén)和地方各級(jí)政府試圖通過(guò)多渠道籌措預(yù)算外、體制外資金，尋求利益最大化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府非稅收入管理存在收入流失、使用分散、管理薄弱、分配失控、監(jiān)督失靈等問(wèn)題，非稅收入游離于政府宏觀調(diào)控和人大審查監(jiān)督之外，甚至少數(shù)部門(mén)將非稅收入視為自有資金，“三亂”現(xiàn)象屢禁不止，亟待通過(guò)非稅收入立法，加強(qiáng)非稅收入的監(jiān)督管理。
根據(jù)有關(guān)學(xué)者的分析，我國(guó)政府非稅收入預(yù)算管理經(jīng)歷了四個(gè)階段：一是預(yù)算內(nèi)管理階段，即在高度集中的財(cái)政管理體制下國(guó)家財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，非稅收入項(xiàng)目少數(shù)額小，非稅收入管理簡(jiǎn)單，基本上是預(yù)算內(nèi)管理。二是部門(mén)自行管理階段，即在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的財(cái)政管理體制下擴(kuò)權(quán)形成預(yù)算外資金以備單位自收自支。預(yù)算外資金不作為財(cái)政性資金，不由財(cái)政部門(mén)進(jìn)行管理，而由部門(mén)和地方自行管理。三是財(cái)政專戶管理階段，預(yù)算外資金實(shí)行財(cái)政專戶存儲(chǔ)，不進(jìn)入國(guó)家金庫(kù)，但由財(cái)政部門(mén)監(jiān)督管理。四是納入預(yù)算管理階段，非稅收入全部納入財(cái)政專戶管理并逐步納入預(yù)算管理，實(shí)行收支脫鉤管理，編制綜合財(cái)政預(yù)算。
目前，我們正處于第四個(gè)階段，這一轉(zhuǎn)型階段尤其關(guān)涉到非稅收入納入預(yù)算管理的制度建設(shè)、管理結(jié)構(gòu)等諸多問(wèn)題，亟待通過(guò)立法加以規(guī)范。我國(guó)非稅收入管理的主要依據(jù)是《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜字[2004]53號(hào))，湖南省2004年9月1日頒布實(shí)施《湖南省非稅收入管理?xiàng)l例》是我國(guó)第一部規(guī)范非稅收入管理的地方性法規(guī)。之后，廣西自治區(qū)也制定了非稅收收入管理?xiàng)l例，有的地方還制定了非稅收入管理的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。從全國(guó)非稅收入管理的實(shí)踐來(lái)看，亟需加強(qiáng)政府非稅收入管理的立法工作，建立健全非稅收入管理法律制度，對(duì)非稅收入的征收、管理和監(jiān)督加以規(guī)范。
加強(qiáng)非稅收入管理的幾點(diǎn)建議
加強(qiáng)非稅收入管理，應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，落實(shí)公共財(cái)政的要求，結(jié)合國(guó)情制定和完善相關(guān)制度，改革現(xiàn)行體制機(jī)制。
1、
理順中央地方關(guān)系。中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分一直是財(cái)政體制改革重點(diǎn)關(guān)注和處理的問(wèn)題，也是中央地方關(guān)系處理的重要組成部分。只有合理劃分中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)，才能真正解決地方財(cái)政的困境。1994年中國(guó)的分稅制改革是一種財(cái)權(quán)的劃分，為中央宏觀調(diào)控奠定了基礎(chǔ)。目前，中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)范圍界定不清，地方尤其是基層財(cái)力不足，“配套”資金要求過(guò)多，地方政府入不敷出。因此，改革現(xiàn)行財(cái)政體制、理順中央地方關(guān)系，是縮減非稅收入規(guī)模，真正減少非稅收入的前提。
2、
改革轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付制度是宏觀調(diào)控的重要工具，是經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的平衡器。轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，直接反映政策意圖。從中國(guó)目前轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)行來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付模式不清晰、政策工具性薄弱、支付標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、轉(zhuǎn)移程序不規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付基本上是一種蛋糕式分配。問(wèn)題的關(guān)鍵在誰(shuí)執(zhí)掌切蛋糕之刀，誰(shuí)來(lái)確定蛋糕的比例大小。在中央地方事權(quán)財(cái)權(quán)進(jìn)一步明晰的基礎(chǔ)上建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度，也是加強(qiáng)非稅收入管理的一個(gè)辦法。
3、
完善非稅收入立法。首先是加快預(yù)算法修訂。1994年制訂的預(yù)算法已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，不能適應(yīng)公共財(cái)政的要求，亟待修改。修改的預(yù)算法應(yīng)當(dāng)以支定收，嚴(yán)格依法理財(cái)，促進(jìn)財(cái)政法治，把非稅收入納入公共預(yù)算范圍內(nèi)。其次是制定非稅收入管理?xiàng)l例。這是針對(duì)非稅收入的專門(mén)規(guī)章制度。如果條件成熟，也可以制訂非稅收入法。當(dāng)前，依法行政是各級(jí)政府面臨的緊迫而重要的任務(wù)。從目前非稅收入征收的情況來(lái)看，一些地方財(cái)政部門(mén)存在“亂收費(fèi)”的現(xiàn)象，實(shí)行“超收分成”、“收支掛鉤”，引發(fā)人民對(duì)政府的信任危機(jī)。非稅收入是國(guó)家財(cái)政收入的重要組成部分，是政府籌集財(cái)政收入、調(diào)節(jié)社會(huì)分配關(guān)系的重要政策工具。非稅收入法或非稅收入條例的制定迫在眉睫。其三，制定相應(yīng)的配套規(guī)定。2007年《政府收支分類(lèi)改革方案》的全面實(shí)施，已經(jīng)確立了非稅收入在政府收入中的地位，一旦非稅收入法制定，但還需要進(jìn)一步制定相應(yīng)配套規(guī)則明確征收程序、范圍，制定具體管理制度和分類(lèi)管理制度以及相應(yīng)的法律責(zé)任。
4、
整合非稅收入管理。非稅收入管理歸口管理，集中統(tǒng)一，這有利于增強(qiáng)政府調(diào)控能力。但是，目前非稅收入項(xiàng)目由財(cái)政部門(mén)確定，而收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般由價(jià)格部門(mén)確定。相較而言，財(cái)政部門(mén)對(duì)非稅收入管理負(fù)有更大責(zé)任，湖南、云南等省已經(jīng)在非稅收入管理方面建立專門(mén)機(jī)構(gòu)——非稅收入管理局，隸屬財(cái)政部門(mén)，并建立非稅收入征收網(wǎng)，征收管理上借鑒稅收征管模式按照“費(fèi)政”與征收管理、入庫(kù)與資金管理、預(yù)算安排與使用管理三個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施管理。這種方式值得借鑒。設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)和借鑒稅政的模式便于歸口管理，便于徹底解決非稅收入征管政出多門(mén)、程序混亂等問(wèn)題。
(作者單位：中國(guó)社科院法學(xué)所) |