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發(fā)行外幣債券是我國參與經(jīng)濟(jì)和金融全球化的重要方式，積極融入國際債券市場是推動(dòng)我國債券市場發(fā)展的重要步驟，是實(shí)現(xiàn)利用外資方式多樣化的重要手段。
多頭管理體制可能造成管理脫節(jié)和部門利益之爭，嚴(yán)格的計(jì)劃指標(biāo)管理和資格審核制度有可能制約外幣債券的快速發(fā)展，有關(guān)對(duì)外發(fā)行外幣債券法規(guī)和現(xiàn)行外匯政策法規(guī)之間不同步，容易給國內(nèi)的貨幣政策操作造成很大的難度。
改革開放以來，根據(jù)積極、合理、有效利用外資的方針，我國累計(jì)利用外資已超過8000億美元。同時(shí)，我國利用外債的規(guī)模也不斷擴(kuò)大。截至到2005年底，我國外債余額達(dá)到2810.5億美元。對(duì)外發(fā)行外幣債券成為政府、銀行和企業(yè)利用外資的有效手段之一。截至到2005年，我國對(duì)外發(fā)行外幣債券的余額達(dá)到130億美元，占全部外債總額的4.63%。
大力發(fā)展外幣債券市場恰逢其時(shí)
發(fā)行外幣債券是我國利用國外資的有效形式。發(fā)行外幣債券與其他利用外資的形式相比，具有許多明顯的優(yōu)勢。首先，在舉債規(guī)模和資金投向上具有較大的自主性。由于資金來源廣，通過國際債券市場可以籌得較大規(guī)模的資金。而且，發(fā)行外債的部門主要為中央政府和國家指定的金融機(jī)構(gòu)，它們以籌資者與投資者的雙重身份出現(xiàn)，可以根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體需要和國際金融市場情況，確定發(fā)行時(shí)間和數(shù)額。資金使用往往側(cè)重于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和緩解瓶頸制約，平均投資規(guī)模較大，投資項(xiàng)目所產(chǎn)生的社會(huì)效益和國家宏觀目標(biāo)保持較高的一致性。其次，發(fā)行外幣債券與其它融資方式的風(fēng)險(xiǎn)控制方式不同。外幣債券的使用風(fēng)險(xiǎn)主要是內(nèi)部控制型的，而外國直接投資屬外部沖擊型。從負(fù)擔(dān)期限看，外債用資期限比較明確，直接投資的負(fù)擔(dān)期限則高度不確定，雖然它不增加引資國債務(wù)負(fù)擔(dān)，但從長遠(yuǎn)看，引資國的實(shí)際資源流出將大于直接投資帶來的資源流入。從規(guī)�？刂瓶矗鈧�(guī)模由于政府控制而有計(jì)劃有目的地變動(dòng)，不會(huì)給經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來過大沖擊，直接投資規(guī)模則與我國經(jīng)濟(jì)景氣狀況有關(guān)，外資企業(yè)隨經(jīng)濟(jì)漲落而建立或倒閉更為迅速，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行會(huì)帶來較大震蕩。第三，發(fā)行外幣債券，融資成本相對(duì)較低。發(fā)行國際債券的成本主要取決于發(fā)行價(jià)格和國際市場利率水平，但資金到位率高且沒有外國直接投資資金使用中的“杠桿效應(yīng)”。
發(fā)行外幣債券是我國參與經(jīng)濟(jì)和金融全球化的重要方式。隨著中國綜合國力和競爭實(shí)力的提高，中國外向型經(jīng)濟(jì)模式正在由“引進(jìn)來”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向“引進(jìn)來”與“走出去”相結(jié)合的戰(zhàn)略，積極主動(dòng)地參與全球化進(jìn)程。對(duì)外發(fā)行外幣債券，有助于擴(kuò)大中國和中國企業(yè)的國際知名度和國際影響力。通過海外發(fā)債，中國政府、國內(nèi)銀行和企業(yè)大大提高了國際知名度，并且建立和維護(hù)了自身在國際上的信用形象�？梢哉f，許多境外發(fā)債的歷程也是發(fā)行體進(jìn)行信用建設(shè)的歷程。債券市場要求的持續(xù)信息披露要求更是動(dòng)態(tài)和連續(xù)地向國際社會(huì)和投資者展示中國和中國企業(yè)風(fēng)采的良好渠道。對(duì)外發(fā)行外幣債券，有助于幫助國內(nèi)企業(yè)熟悉國際資本市場運(yùn)行的方式和機(jī)制。對(duì)外發(fā)行外幣債券，就要接受所在國對(duì)證券發(fā)行和證券監(jiān)管一系列的法規(guī)和制度約束。這就為國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)熟悉和學(xué)習(xí)國外證券發(fā)行、上市、交易、信息披露、信用評(píng)級(jí)和監(jiān)管等方面的運(yùn)行方式和規(guī)律提供了最直接和最有效的機(jī)會(huì)。對(duì)外發(fā)行外幣債券，為國內(nèi)企業(yè)實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略提供必要的資金支持。在人民幣還沒有成為國際貨幣以前，國內(nèi)企業(yè)進(jìn)行海外直接投資仍需要通過美元、歐元和日元等國際貨幣來完成。除了繼續(xù)通過企業(yè)海外上市融資外，大力發(fā)展外幣債券也是一條重要的融資渠道。
發(fā)行外幣債券，積極融入國際債券市場是推動(dòng)我國債券市場發(fā)展的重要步驟。海外發(fā)債使中國發(fā)行體獲得了最直接的第一手的國際資本市場運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。一次債券發(fā)行包括眾多環(huán)節(jié)，既有遵從監(jiān)管制度和法律要求的信息披露和發(fā)債文件準(zhǔn)備，有對(duì)國際市場利率和資金流量的分析預(yù)測，有對(duì)投資者行為偏好的研究分析，更有對(duì)金融市場工具的學(xué)習(xí)和運(yùn)用。中國能夠在海外發(fā)債的發(fā)行體，如財(cái)政部和國家開發(fā)銀行，同時(shí)也是國內(nèi)銀行間債券市場最主要的發(fā)行體和進(jìn)行金融市場創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者。它們通過海外發(fā)債所積累的國際資本市場經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于培育國內(nèi)債券市場，促進(jìn)債券市場的不斷完善和發(fā)展，發(fā)揮了重要的作用。
發(fā)展外幣債券市場，是實(shí)現(xiàn)利用外資方式多樣化的重要手段。長期以來，吸收外國直接投資一直是我國利用外資的主要形式。截至2005年，外商直接投資6224.3億元，占實(shí)際利用外資的77%。這種過度依賴外國直接投資的外資利用格局，可能會(huì)對(duì)未來我國利用外資產(chǎn)生較大的沖擊。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布的《利用外資‘十一五’規(guī)劃》來看，“十一五”期間，我國利用外資的總體戰(zhàn)略目標(biāo)是進(jìn)一步推動(dòng)利用外資從“量”到“質(zhì)”的根本轉(zhuǎn)變，使利用外資的重點(diǎn)從彌補(bǔ)資金、外匯不足切實(shí)轉(zhuǎn)到引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和高素質(zhì)人才上來，更加注重生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、資源能源節(jié)約與綜合利用，切實(shí)把利用外資同提升國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平結(jié)合起來。要實(shí)現(xiàn)國家這一戰(zhàn)略目標(biāo)，就需要對(duì)我國當(dāng)前利用外資的戰(zhàn)略、政策和管理等方面進(jìn)行大范圍的改革和調(diào)整。其中，在繼續(xù)保持利用外商直接投資較大規(guī)模的前提下，針對(duì)當(dāng)前過度依賴外國直接投資的現(xiàn)狀下，有必要實(shí)現(xiàn)利用外資形式的多樣化，以分散風(fēng)險(xiǎn)和降低波動(dòng)性。加大利用證券投資、投資基金等方式吸收外資的力度，繼續(xù)支持國內(nèi)企業(yè)境外上市。
當(dāng)前對(duì)外發(fā)行外幣債券管理體制存在的問題
隨著政府管理體制改革的逐步深化，我國逐步形成了以計(jì)劃管理、窗口管理和統(tǒng)計(jì)監(jiān)測管理三段式的外債管理模式，即將外債的計(jì)劃及規(guī)�？刂�、借款與對(duì)外償還、統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測分別由不同的職能部門負(fù)責(zé)。就目前的現(xiàn)狀而言，就是由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部和國家外匯管理局三家共同負(fù)責(zé)。其中，發(fā)改委實(shí)行“全口徑”管理，負(fù)責(zé)提出利用外資利用的戰(zhàn)略規(guī)劃，負(fù)責(zé)外債的總量控制和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，同時(shí)負(fù)責(zé)從國務(wù)院批準(zhǔn)的規(guī)劃中選擇主權(quán)外債的投資項(xiàng)目。財(cái)政部強(qiáng)調(diào)“全過程”管理，主要負(fù)責(zé)外債管理中的主權(quán)外債的談判、轉(zhuǎn)貸和償還工作。國家外匯管理局負(fù)責(zé)外債的借與還中凡是涉及到外匯管理方面的規(guī)范和監(jiān)管以及有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和指標(biāo)監(jiān)測。
同時(shí)，從前面的分析中，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國對(duì)境內(nèi)機(jī)構(gòu)在境外發(fā)行外幣債券的管理政策經(jīng)歷了一個(gè)從無到有，從制定到修訂，從不完善到逐步完善的變化過程。對(duì)外發(fā)行外幣債券的管理體制呈現(xiàn)出一種趨松和趨緊相結(jié)合的結(jié)構(gòu)性調(diào)整政策，國家行政干預(yù)的程度不斷減少，市場約束力量不斷強(qiáng)化的特征。但是，與大力發(fā)展外幣債券市場的總要求相比，當(dāng)前我國對(duì)外發(fā)行外幣債券的管理體制仍然存在著諸多需要改進(jìn)之處。
首先，多頭管理體制可能造成管理脫節(jié)和部門利益之爭。2000年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)外發(fā)債管理的意見》的頒布，標(biāo)志著我國境內(nèi)機(jī)構(gòu)(財(cái)政部除外)對(duì)外發(fā)行債券的管理機(jī)構(gòu)正式從中國人民銀行(國家外匯管理局)一家負(fù)責(zé)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閲野l(fā)展和改革委員會(huì)和中國人民銀行共管的格局。國家發(fā)改委、財(cái)政部和外匯管理局共同管理對(duì)外發(fā)行外幣債券的模式，雖然可以使各部門從各自的職能出發(fā)針對(duì)外幣債券管理中的相應(yīng)問題發(fā)揮自己的優(yōu)勢，進(jìn)行處置和化解，但也存在不少問題。比如多頭管理體制導(dǎo)致對(duì)外發(fā)行外幣債券沒有實(shí)現(xiàn)國家層次上的真正的統(tǒng)一管理，因而缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測數(shù)據(jù)以及統(tǒng)一、有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。
其次，嚴(yán)格的計(jì)劃指標(biāo)管理和資格審核制度有可能制約外幣債券的快速發(fā)展。我們首先要承認(rèn)，出于防范國家外債風(fēng)險(xiǎn)，提高發(fā)債籌集資金的使用效益，保持和提升中國政府和企業(yè)的信用水平，對(duì)境內(nèi)機(jī)構(gòu)發(fā)行外幣債券實(shí)行較為嚴(yán)格的計(jì)劃指標(biāo)管理和資格審核制有其合理性和必要性。但是過于嚴(yán)格的計(jì)劃管理和資格審核制也會(huì)帶來一系列負(fù)面影響。第一，不斷細(xì)化的計(jì)劃管理一方面體現(xiàn)了監(jiān)管體制的放松，另一方面卻增加了發(fā)債主體的發(fā)行難度，也容易導(dǎo)致計(jì)劃管理和國際資本市場實(shí)際狀況脫節(jié)。第二，嚴(yán)格的資格審核制度限制了發(fā)債主體的數(shù)量和種類，也可能造成重復(fù)“審核”的問題。從當(dāng)前我國對(duì)外發(fā)行外幣債券的主體來看，除了國家財(cái)政部以外，主要是政策性銀行和具有國家背景的金融機(jī)構(gòu)，非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)發(fā)債的數(shù)量還很少。其實(shí)，國外金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)非居民在本國發(fā)行債券也有相應(yīng)的規(guī)定，因此我國政府管理部門過于嚴(yán)格的資格審核制度會(huì)產(chǎn)生重復(fù)“審核”的后果，這樣無疑加大了發(fā)債主體發(fā)行外幣債券的難度。第三，繁瑣的發(fā)債程序加大了發(fā)債主體發(fā)債的成本，過長的審批之間也可能導(dǎo)致貽誤發(fā)債的有利時(shí)機(jī)。第四，目前的資格審核制度對(duì)外透明度不高，容易造成“尋租”行為。
再次，存在著有關(guān)對(duì)外發(fā)行外幣債券法規(guī)和現(xiàn)行外匯政策法規(guī)之間不同步的問題，容易給國內(nèi)的貨幣政策操作造成很大的難度。這也是我們在完善對(duì)外發(fā)行外幣債券管理過程中需要進(jìn)一步需要考慮的問題。
適應(yīng)外幣債券市場發(fā)展建立新的對(duì)外發(fā)債管理體制
第一，
加強(qiáng)管理部門的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。從國外外債危機(jī)的教訓(xùn)來看，宏觀政策的脫節(jié)往往是導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的重要原因之一。就中國外債管理的現(xiàn)狀來看，管理主體是國家發(fā)改委、財(cái)政部和外匯管理局，協(xié)調(diào)好這三個(gè)主體推出政策的力度、速度和政策之間的呼應(yīng)就顯得至關(guān)重要。在當(dāng)前管理格局保持不變的假設(shè)下，我們建議三個(gè)部門之間就外債問題(包括對(duì)外發(fā)行外幣債券)建立定期的協(xié)調(diào)會(huì)議，做到信息共享，最大效率發(fā)揮各自的優(yōu)勢。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)有的法規(guī)和管理辦法進(jìn)行一次徹底的清理工作，進(jìn)一步明確各自的職責(zé)和分工，建立“統(tǒng)一管理、分工合作、各盡其責(zé)”的對(duì)外發(fā)行外幣債券的管理體制。
第二，
減少不必要的行政干預(yù)，加強(qiáng)市場約束力量。要根據(jù)國家逐步放松資本項(xiàng)目管制和外匯管制的總體戰(zhàn)略部署和要求，減少對(duì)外發(fā)行外幣債券中不必要的行政干預(yù)。2003年4月，國家外匯管理局取消境內(nèi)中資機(jī)構(gòu)中長期外債融資條件的審批，就是一個(gè)很好的舉措。在提高審核質(zhì)量的前提下，減少審核程序中不必要的環(huán)節(jié)，提高審核工作的效率。在減少不必要行政干預(yù)的同時(shí)，要加強(qiáng)市場的約束力量，特別是加強(qiáng)信息披露機(jī)制的建設(shè)，提高信息披露的質(zhì)量和有效性。
第三，
提高發(fā)債資格審核制度的透明度�？梢栽谶m當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，對(duì)外公布發(fā)債資格審核的原則、要素、流程和注意事項(xiàng)等細(xì)節(jié)，降低信息不對(duì)稱，提高信息透明度。發(fā)債資格審核部門和被審核機(jī)構(gòu)都要接受社會(huì)輿論的監(jiān)督，要定期公布資格審核的結(jié)果。這不僅有利于減少資格審核過程中的“黑箱操作”和“尋租”行為，還有利于加強(qiáng)對(duì)境內(nèi)機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)，培育和壯大合格發(fā)債主體的數(shù)量和種類。
第四，
推進(jìn)外匯管理體制改革。在穩(wěn)步、可控和協(xié)調(diào)原則的前提下，適應(yīng)大力發(fā)行外幣債券的新形勢，對(duì)相應(yīng)的外匯管理體制和方法進(jìn)行修改，保持政策法規(guī)的協(xié)調(diào)性。特別是針對(duì)發(fā)行外幣債券所籌外匯資金的匯入以及用償還本金和利息外匯資金的匯出問題，制定切實(shí)可行且便利的管理辦法。
(作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院金融所) |