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隨著迪拜、希臘的問題漩渦進一步發(fā)展，看空中國經(jīng)濟的觀點目前已開始在國際市場流傳。最近的兩會中，經(jīng)濟刺激力度減弱也是人們熱議的話題。
縱然觸發(fā)這種對中國經(jīng)濟擔憂的因素很多，也存在明顯的以偏概全，但這些擔憂理據(jù)確實也為當前中國經(jīng)濟所固存的問題。其中，對中國政府財政赤字特別是地方政府高債務(wù)問題的擔憂當屬相當突出的理據(jù)。最新的來自監(jiān)管部門的內(nèi)部數(shù)據(jù)顯示，截至目前商業(yè)銀行對地方政府融資平臺的貸款余額已達7萬億之巨，占當前中國商業(yè)銀行人民幣貸款余額39.97萬億的約18%；而根據(jù)央行的數(shù)據(jù)，地方負債在2009年5月份約為5萬億，短短的七八個月時間地方負債就飆升了2萬億元之上，其增速確實駭人聽聞。
不過，上述的地方政府負債還只是來自于銀行信貸，而非全部的地方政府負債。若把地方政府發(fā)行的城投債、去年中央為地方代發(fā)的2000億元的地方國債，以及許多地方政府的項目本金也屬于或有債務(wù)等，地方債務(wù)的負債或許要達到8萬億元以上。然而，與地方政府的巨額負債對應(yīng)的是，央行公布的2009年調(diào)研結(jié)果顯示地方投融資平臺的平均資產(chǎn)利潤率不到1.3%，許多縣級平臺幾乎沒有利潤。顯然，這些高負債低收益的地方政府項目無疑成為了導致不良資產(chǎn)巨額反彈的風險隱患。
針對當前巨額地方政府債務(wù)所潛伏的風險隱患，目前主流觀點認為，關(guān)鍵的問題是修改禁止地方政府發(fā)債的《預算法》，允許條件成熟的地方政府發(fā)行地方債——即通過開正門、堵偏門和修圍墻等方式置地方政府舉債于方規(guī)之下，避免地方政府盲目舉債、過度舉債問題。
研究探索開閘地方政府債和市政債的積極意義非同尋常。其一，開閘地方債賦予了地方政府真正意義上的信用主體的資格，避免了中央代發(fā)地方債的發(fā)債主體和償債主體不一致和信用主體資格混亂等問題。其二，一旦地方債開閘，則在一定程度上避免了地方政府“走后門”融資所帶來的債券定價難題，使地方政府發(fā)債直接受制于其自身財力和信用的約束。其三，地方債開閘則在一定程度上對當前地方政府預算軟約束具有明顯的制約效用，并對地方政府新官不管舊賬的問題也產(chǎn)生強有力的約束。
顯然，為地方政府融資開正門并不僅僅是為地方政府打開了一個正規(guī)有效的融資渠道，更重要的是重塑地方政府信用體系、加強地方政府市場化約束機制和提高地方政府資源配置效率等。若倡議開閘地方債主要出于為地方政府融資進行實用主義的考慮，那么匆匆開閘地方債實際上不利于地方債乃至整個債券市場的發(fā)展。
開閘地方債的法律準備不僅僅是修改禁止地方政府發(fā)債的《預算法》，還需制定地方政府《破產(chǎn)法》等一系列其他配套的法律體系和框架。一方面，若地方政府債務(wù)難以負重，地方政府的破產(chǎn)安排有利于重整地方政府，促進地方政府的公共化服務(wù)部缺位；另一方面，對于投資者來講，明確地方政府也可以破產(chǎn)將加強投資者的風險警示，特別是在中國，投資者一般認為地方政府不會破產(chǎn)，因此很容易導致對地方債風險認識的不足。
需要特別指出的是，正是由于地方政府承擔了地方經(jīng)濟發(fā)展的過多責任和功能，不僅擠占了地域私人部門的發(fā)展空間，而且聚斂了巨額的地方政府債務(wù)；同時還導致了地方政府在本屬于必須提供的地方公共產(chǎn)品和服務(wù)上的缺位。
因此，為地方政府債開閘只是解決了地方政府負債的合法性問題，卻并沒有校正地方政府投資的合理性和合宜性；而后者才是導致當前地方政府舉債泛濫的根本癥結(jié)。從這個角度上講，我們在呼吁為地方政府發(fā)債提供制度性、規(guī)范性安排的同時，應(yīng)該更主要地呼吁政府職能的理性回歸，科學合理地厘清政府與市場之邊界，降低并逐漸矯正地方政府的經(jīng)濟性而非公共性、公益性的舉債融資。 |