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○林業(yè)是綠色銀行，只要不出現(xiàn)巨大災害，每年都會不斷地自然增長，是全球資本過剩下最好的避險投資領域。因此，利用資本過剩和產業(yè)過剩，急于找到投資客體和避險機會的有利條件來推進現(xiàn)在正在進行的第三次林權改革，仍以形成交易市場、引進外部資本作為改革內容，就有可能因這種宏觀條件的改變而成為有效的制度安排。加之林業(yè)發(fā)展可吸納大量勞動力，具有新時期各種矛盾加劇下維護穩(wěn)定大局的正外部性。
○此次集體林區(qū)改革是發(fā)生在全球性經濟危機的大背景下，越是經濟危機的時候穩(wěn)定就越重要。中國在穩(wěn)定耕地到戶的同時，能夠以山地和林業(yè)資產落實到村社和農民家庭的農村財產關系的穩(wěn)定來替代危機發(fā)生時政府臨時性應對政策，是歷經危機卻仍然沒有陷入其他發(fā)展中國家困境的根本原因之一。
中國進入新世紀之后，正在推動新一輪以“均山制”為本質特征的集體林區(qū)林權改革，一方面確實在一些地方出現(xiàn)了改革者多年夢寐以求的山權、林權交易的市場化和外部過剩的資金進入山區(qū)促進資源資本化；另一方面，30年改革中曾經出現(xiàn)過的亂砍濫伐和20世紀90年代以來林區(qū)產業(yè)化開發(fā)中“速生豐產林”大規(guī)模種植單一樹種、過量使用化肥農藥等罔顧生態(tài)環(huán)境的負外部性問題，也在南方林區(qū)隨處可見。
如果把20世紀80年代初期伴隨家庭承包制的同時集體林區(qū)推進的“均山到戶”作為第一次林改；把20世紀90年代中后期推進“四荒拍賣”形成了有規(guī)模的“大戶林”作為第二次林改；把新世紀正在開展的新一輪分山到戶作為第三次林改；那么農村改革30年來先后三次林改，走的卻是從均分到集中、再到均分的循環(huán)。
解讀中國的林改問題，既需要回顧集體林區(qū)30年改革的經驗過程，也需要理解林區(qū)之于農區(qū)的不同，主要在于林區(qū)自然資源與人口的關系之緊張程度低于農區(qū)，因此林地對于林農，相對而言也就不如農地對于農民的那種生存依賴關系強烈。而且，林改的“分-合-分”循環(huán)與外部財政金融等宏觀經濟制度環(huán)境的變化演進高度相關。
第一次林改———1979-1991年的林業(yè)“三定”時期“均山到戶”為何導致亂砍濫伐
1978年十一屆三中全會以后，家庭聯(lián)產承包責任制在廣大農村中推廣并廣泛地調動了農民的生產積極性。1981年3月，中共中央、國務院發(fā)布《關于保護森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》，將“分田到戶”翻版到集體林區(qū)形成“均山到戶”的林業(yè)“三定”，即穩(wěn)定林權，劃定自留山，確定林業(yè)生產責任制。1984年，“林業(yè)三定”集體林權改革在全國正式啟動。1984年底，95%的集體林場完成了山權和林權的劃定工作。
“均山到戶”之后，曾經引起集體林區(qū)農戶對森林資源的亂砍濫伐。政府主管部門指出：“有些地方發(fā)生了嚴重的濫砍、偷盜和引發(fā)森林火災等情況，違背了改革的初衷”，導致集體林區(qū)蓄積量在300萬立方米的林業(yè)重點市由20世紀50年代的158個減到不足100個，能提供商品材的縣由297個減到172個。我國第三次森林資源清查(1984-1988年)結果也顯示，南方集體林區(qū)活立木總蓄積量減少18558.68萬立方米，森林蓄積量減少15942.46萬立方米。
其他農村地區(qū)也出現(xiàn)類似情況，如河北省贊皇縣一帶實行了農業(yè)包產到戶，因對林業(yè)政策缺乏宣傳，農民怕今后政策有變，以致先下手撈現(xiàn)貨，砍了一些樹�！坝谑牵w林權改革被迫緊急‘剎車’”。
為什么集體林區(qū)“均山制”改革與農村地區(qū)“均田制”幾乎同時進行，但卻產生截然不同的效果。
對此，政府部門認為主要是管理問題。理論界認為，主要原因是農民對產權制度缺乏穩(wěn)定預期，或者說產權不夠清晰而產生的結果。
筆者認為，這套適用于農業(yè)“業(yè)態(tài)”的政策被復制到南方集體林區(qū)后卻出現(xiàn)了亂砍濫伐現(xiàn)象，這就需要理解林區(qū)“業(yè)態(tài)”：林地難以短期獲益，對于林農并不具有農地對于農民的那種生存依賴關系。林農大多數(shù)還可以依靠山區(qū)的自有耕地維持生存需求，因此對林地更多的表現(xiàn)為理性需求———當為實現(xiàn)國家工業(yè)化原始積累而被過度提取剩余的林農陡然被賦予山權林權之后，短期內的理性行為必然是將非個人資產個人化，利用政策所突然賦予的收益獲取權盡快占有前期非個人投資所形成的自然資源收益�？梢�，在“均山制”實行之初就出現(xiàn)的林農大面積砍伐山林，也只是宏觀制度變遷的背景下微觀經濟主體的一種理性行為。
第二次林改———1992-1998年的大拍賣與股份合作制試驗利益主要由資本相對豐富的大戶獲得
雖然，在第一次林改完成之后的1988年，福建三明上報國務院批復的林改試驗區(qū)設計方案中刻意強調了產權清晰化，試圖大力推進山權、林權、活立木的市場化交易，其目的在于通過建立林區(qū)產權市場來促進資源向資本的轉化。但是，這種試圖依靠制度變革在山區(qū)林區(qū)內部生成資本的試驗，卻在那個資本仍然極度稀缺的年代顯得步履維艱。最終，集體林區(qū)幾乎所有理想化的改革試驗，不得不讓位于在財政上早已捉襟見肘的地方政府的“投資饑渴”———以低價出讓林區(qū)資源為條件吸引外部投資；遂有了“四荒拍賣”帶來的以“大戶林”“干部林”為代表的林區(qū)資源相對集中。由此，也就在中國進入市場經濟的1990年代中后期，大多數(shù)集體林區(qū)完成了第二次林改———從分到合的過程。
1984年，福建三明開始進行集體林區(qū)改革試點，93個改革試點按照“分股不分山，分利不分林，折股經營，經營承包的原則”，選擇集體山林折股經營，山林聯(lián)系面積、聯(lián)系產量的“雙聯(lián)”計酬承包管護方法，實現(xiàn)了林地所有權和使用權的分離，成立了村林業(yè)股東大會或村林業(yè)合作社委員會或林業(yè)股份公司。
三明試點1988年得到國務院批復列入國家級農村改革試驗區(qū)序列，但被湖南、山西、陜西等集體林區(qū)在1993年之后效仿期間發(fā)生變異———大部分貧困但仍有集體林地的農村基層實際上搞的是“大戶承包”和“干部承包”。這種變異的原因：
除了當時中央地方兩級稅收占GDP之比大幅度下降政府支出困難外，更為主要的宏觀約束是1988-1989年發(fā)生滯漲危機之后各地政府財政普遍赤字，各地銀行普遍貸差。此時，資金的絕對稀缺性相對于地方的投資饑渴而言顯得格外嚴重。
隨之，1993年就在山西、陜西等連地方政府也陷入極端貧困無以自拔的黃土高原地區(qū)出現(xiàn)了價格低到幾乎可以忽略不計的四荒拍賣。接著，1995年8月，原國家體改委和林業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《林業(yè)經濟體制改革總體綱要》將推進林權市場化以政策的形式固定下來�！毒V要》明確指出要以多種方式有償流轉宜林“四荒地使用權”，要“開辟人工林活立木市場，允許通過招標、拍賣、租賃、抵押、委托經營等形式，使森林資產變現(xiàn)”。林權市場化運作趨勢明顯，由最初的“四荒”資源拍賣、中幼林及成熟林轉讓、發(fā)展到林地使用權流轉等。
允許土地收益權和林業(yè)產權交易流轉后，林農限于自身投資能力和缺乏融資渠道，大都“一賣了事”地將自有林地轉給當?shù)赝顿Y能力較高的大戶經營。由此形成“大戶林”、“大款林”———以相對低廉的先期成本集中大量林地資源，成為第二次林改時期的普遍現(xiàn)象。
鑒于當時中國處于產業(yè)資本擴張時期、資本對其他生產力要素的整合能力提高，因此，第二次林改導致山區(qū)資源向大戶相對集中形成經濟規(guī)模，目標是試圖通過林地資源的相對集中吸引外部資金進入，可實現(xiàn)當?shù)刭Y源向資本轉化。第二次林改之后的事實也說明，利益主要由資本稟賦相對豐富的大戶或大款獲得，而資源所有者則參與社會分工獲取要素社會平均收益。
而由此產生的制度變革負外部性影響主要體現(xiàn)在社會矛盾增加和林業(yè)困境惡化。社會矛盾增加：從當時的資本仍然極度稀缺的宏觀經濟背景來看，這種通過大戶來整合林區(qū)資源以期實現(xiàn)林農收入提高和促進集體林區(qū)發(fā)展的努力顯得事與愿違。其根源在于無論這些林地的產權形式發(fā)生何種變化，這種集中資源的改革還是讓部分老百姓靠山吃山的權力被剝奪，甚而引發(fā)了一系列的矛盾和群體性沖突。
同期林業(yè)困境惡化：一方面是我國需要為大量進口木材及其他林產品支付其他國家“林價”，另一方面集體林區(qū)出現(xiàn)大量林地拋荒。20世紀90年代中期分稅制改革后，林業(yè)稅費進一步提高。在林業(yè)生產經營中，國家法定稅收和部門收費已高達木材銷售價格的51%以上，此外還有各級地方政府及各級林業(yè)部門對林業(yè)生產經營過程中的層層收費。林業(yè)稅費越高，收購價越低，高稅費最終還是轉嫁到營林生產者身上。
由于缺乏投資和激勵機制，1994-1998年和1999-2003年集體林生產力水平分別相當于國有林生產力水平的38.36%和40.65%，都低于改革初期的44.50%。1993-2004年，我國原木進口量從1981年的187.1萬立方米增加到2004年的2624.4萬立方米，增長13.03倍。原木、鋸材、膠合板和單板的進口額從1981年的3.67億美元增加到2004年的46.86億美元，增長11.76倍。
1984年實行了中央與地方財政分級承包的改革，在形成了中國歷史上人員數(shù)量最龐大的農村基層政府的同時并沒有形成與之配套的地方財政來源。地方政府為維持龐大的開支，只得繼續(xù)追加對小農剩余的提取，使得小農自身無力進行對擴大再生產的投資。到1994年財政分級承包進一步演化為分稅制后，各級政府都將地方基礎設施建設和公共服務的供給責任留在地方，其后果自然是農民負擔進一步加重。
第三次林改———2003年至今———再次實行“均山制”吸引大量過剩資金進入
進入新世紀，二元結構體制下的中國城市經濟已經表現(xiàn)出典型的金融過剩特征；而大多數(shù)沒有條件進入工業(yè)化的農村地區(qū)則仍然處于大多數(shù)傳統(tǒng)部門都遭遇的“金融排拒”和流動性不足。過剩資本越來越強烈地生發(fā)出占有可變現(xiàn)資源以獲取資本化制度收益的沖動。于是，第三次林改上演了“枯木逢春”的活劇。
2003年，《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展決定》頒布后，促進了以產權制度為核心的林業(yè)各項改革。緊接著的3個“1號文件”都將集體林權制度改革確定為深化農村改革的重要內容。福建省三明市再次啟動了以“明晰所有權，放活經營權，落實處置權，確保收益權”為主要內容的集體林權制度改革。2004年，江西省開展了以“明晰產權，減輕稅費，放活經營，規(guī)范流轉”為主要內容的集體林業(yè)產權制度改革。2006年，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》明確提出：“加快集體林權制度改革，促進林業(yè)健康發(fā)展”�！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》建議：“穩(wěn)步推進集體林權改革”。
林業(yè)是綠色銀行，只要不出現(xiàn)巨大災害，每年都會不斷地自然增長，是全球資本過剩下最好的避險投資領域。因此，利用資本過剩和產業(yè)過剩，急于找到投資客體和避險機會的有利條件來推進現(xiàn)在正在進行的第三次林權改革，仍以形成交易市場、引進外部資本作為改革內容，就有可能因這種宏觀條件的改變而成為有效的制度安排。加之林業(yè)發(fā)展可吸納大量勞動力，具有新時期各種矛盾加劇下維護穩(wěn)定大局的正外部性。
2009年頒布的“一號”文件要求全面完成林權發(fā)證到戶，同步推進林權山權交易和其他配套改革。這意味著國家把25億畝的山地和林地的經營權回歸到農民和村社手中。如同20世紀80年代初期國家通過相關政策將農地產權和農地經營權還權于民所帶來的農村經濟大發(fā)展一樣，此次“一號”文件所確定的還山權于民也勢必會帶來山區(qū)經濟的巨大發(fā)展。根據(jù)國資委研究中心的計算，每年我國有1.89億勞動力處于失業(yè)或隱形失業(yè)的狀態(tài)。勞動力過剩是長期影響我國經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。集體林區(qū)林業(yè)生產過程從采種、育苗到采伐、運輸、加工、林下種植等，均可吸納大量勞動力，是適合我國經濟發(fā)展和維護穩(wěn)定大局的勞動力密集型產業(yè)。
由于外部宏觀經濟的變化，新一輪林改或將成為有效制度安排已初見端倪。首先，吸引了大量過剩的國內外資金進入林業(yè)。如2007年福建三明對林業(yè)形成19.3億元的投資，其中利用臺資和區(qū)外資本16億元，占了涉林項目的一半以上；浙江麗水人民銀行2008年發(fā)放林權抵押貸款2.8億，并針對不同林農的資金需求設計了不同類型的貸款機制。其次，新的規(guī)模主體逐步形成。林農根據(jù)當?shù)亓謽I(yè)特點，形成了家庭合作林場、股份合作制林場、“公司+農戶+基地”合作型林場、農民合作經濟組織等多樣化組織。
三次林改的回顧與總結改革要有大環(huán)境的支持
第一次林改搬用了農業(yè)的大包干之后，林農上山伐林，既非“均山”之過，亦非均山之后“產權不清晰”之過，實乃在資金要素極度稀缺條件下宏觀制度變遷無法顧及林業(yè)這種微觀產業(yè)的業(yè)態(tài)特征，林區(qū)全面照搬耕地的分戶經營，導致長期貧困的林農作為經濟主體而采取了適應其短期增收現(xiàn)金需求、符合理性的行為。
改革開放的30年，我國經歷了產業(yè)資本逐漸形成、壯大，并向金融資本升級的過程，也經歷了中央和地方的反復博弈、中央既對地方放權讓利也將各種負擔交由地方自行承擔的過程。
資本稀缺性在不同時期程度不同，總會在其追逐高利本性的內在機制作用下從農村凈流出，流向獲利能力較高的行業(yè)和部門。雖然第二輪集體林區(qū)的改革采用了市場化的運作方式，通過林業(yè)資源的相對集中形成規(guī)�；砸M外部資本，但資本在這一時期仍然屬于極度稀缺要素，不具備短期流動性高收益性的林業(yè)，不論通過何種方式集中資源都無法對外部資本形成吸引力。
回顧前兩次林改，整個國家從中央到地方的財政都嚴重虧空，與經濟增長相伴隨的金融機構嚴重貸差，無論城鄉(xiāng)都處于資本極度稀缺的階段。所謂林改教訓，無外乎是對于林區(qū)生產關系的內部調整因沒有產生增量的可能而失敗。這并非地方主管部門主觀判斷或決策失誤，實乃外部宏觀條件不具備的情況下內部微觀調整導致制度成本增加。
而正在進行的第三次林改則是在外部宏觀經濟條件發(fā)生巨大變化的歷史條件下進行的，因此，如果南方集體林區(qū)能夠借第三次林改真正把“均山制”再實現(xiàn)一次，在林區(qū)百姓都平等得到山權林權的時候，利用資本過剩和產業(yè)過剩的宏觀經濟條件，做好與國家新農村建設戰(zhàn)略相關的林區(qū)建設，防止出現(xiàn)環(huán)境污染、盲目求大等問題，就有可能在宏觀經濟環(huán)境和中央政策導向發(fā)生重大變化的情況下達到此次集體林權制度改革的目的。
尤其是此次集體林區(qū)改革是發(fā)生在全球性經濟危機的大背景下，越是經濟危機的時候穩(wěn)定就越重要。中國在穩(wěn)定耕地到戶的同時，能夠以山地和林業(yè)資產落實到村社和農民家庭的農村財產關系的穩(wěn)定來替代危機發(fā)生時政府臨時性應對政策，是歷經危機卻仍然沒有陷入其他發(fā)展中國家困境的根本原因之一。(中國經濟50人論壇成員、中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院院長)
溫鐵軍簡介
溫鐵軍，祖籍河北昌黎，1951年5月出生于北京。1979年-1983年，中國人民大學新聞系，獲法學士學位。1987年公派赴美國密執(zhí)安大學社會調查研究所(ISR)和世界銀行進修，獲抽樣調查專業(yè)結業(yè)證書。1991年，自費公派赴美國哥倫比亞大學進修，并到康奈爾大學和南加州大學講學交流，其間參加密執(zhí)安大學夏季學院量化分析培訓，獲ICPSR(國際社科聯(lián))頒發(fā)的統(tǒng)計分析專業(yè)結業(yè)證書。1995-1999年，中國農業(yè)大學研究生院和經管學院在職碩士、博士。
1983年，分配到中央軍委總政治部研究室。1985年末調入中央農村政策研究室、國務院農村發(fā)展研究中心聯(lián)絡室從事農村調查研究工作。1987年全國農村改革試驗區(qū)辦公室正式組建后調入，1988年任監(jiān)測處副處長，1993年任調研處處長，1998年調任農研中心科研處長，現(xiàn)任中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院院長、中國經濟體制改革研究會副秘書長、中宏網(wǎng)首席經濟學家，《中國改革》、《改革內參》雜志社社長兼總編。
主要成果與獲獎：獲國務院農研中心、國家體改委、國家科委等中央五單位聯(lián)合頒發(fā)的“農村改革十周年優(yōu)秀論文獎”、農業(yè)部農研中心優(yōu)秀科研成果一等獎等，1998年獲國務院“政府特殊津貼專家”證書。
主要著作：《三農問題：世紀末的反思》、《解構現(xiàn)代化》《中國農村基本經濟制度研究》、《我們到底要什么》、《認識與實踐的對話》等。
第一次林改的宏觀經濟環(huán)境
自建國后到改革前，國家工業(yè)化需要的基礎設施建設和為國有企業(yè)提供資金是中央財政的主要投資方向，長期保持在30%以上。特別是1958年和1959年，這一投資比重更是達到空前的67%和73%。這是1958年以后赤字大幅度增加，對農村汲取增加的基本原因之一。
朝鮮戰(zhàn)爭結束后，中國迫于當時國際環(huán)境和民族獨立的客觀需求，全面接受了前蘇聯(lián)以軍事工業(yè)為主的具有地緣戰(zhàn)略意圖的投資。由此，也在國家資本主義工業(yè)化建設的進程之中，形成了服從國家安全為首要目標、以軍事工業(yè)為先導的特殊發(fā)展路徑。
鑒于這種政府主導的國家工業(yè)化從一開始就從內在具有排斥勞動力的資本增密、技術增密型的軍、重工業(yè)起步，因此，一方面要求從三農提取更多剩余、造成農村凋敝，另一方面也要求國家財政在嚴重赤字條件下必須追加大量投資。因此，到蘇聯(lián)1960年撤回所有在華蘇聯(lián)專家，并以各種理由向中國“逼債”之時，中國金融機構貸差和財政赤字總額已占到財政總額的一半，無力繼續(xù)投資的國家財政只得停止“二五”計劃、進入調整階段，并多次向三農轉嫁危機。20世紀60年代和70年代，財政赤字不斷增加。在中央財政扮演國民經濟總投資人角色由于雙赤字過高而難以繼的情況下，中央政府提出休養(yǎng)生息。
第二次林改的宏觀經濟環(huán)境
中國在整個20世紀80年代不斷遭遇通脹壓力。到20世紀90年代中后期，財政收入占GDP的比重持續(xù)下降，從20世紀80年代初的25%左右直降到12%-13%。
1988年嘗試價格市場化改革方案引發(fā)CPI高達18.6%的嚴重通脹，以及銀行的深度負利率引發(fā)的銀行當年的嚴重虧損和企業(yè)資金鏈條斷裂，使我國80年代末期爆發(fā)滯脹型經濟危機。
1992年鄧小平南巡后，產業(yè)資本主導的經濟向金融資本主導經濟轉移，金融資本大規(guī)模進入“證券、期貨、房地產”三大投機領域，導致一方面生產領域投資嚴重不足，另一方面資本市場流入資本過剩。而1997年東亞金融危機后，我國進入了90年代末通貨緊縮型的新一輪經濟蕭條。
自1980年代改革開放到2003年之前的20年時間里，我國先后經歷了20世紀80年代末滯脹型經濟危機和90年代末通縮型經濟危機；以及與改革同步的中央財政長期赤字。此時期，隨權力下放的國家資本部門化則進一步形成了投資主體多元化和產業(yè)資本地方化的趨勢。
這種宏觀制度變遷對林業(yè)和林區(qū)改革和發(fā)展構成制約性的影響：隨國家經濟結構調整出現(xiàn)產業(yè)資本向金融資本過渡。這個時期的林業(yè)，因其業(yè)態(tài)特征而無法獲得逐步異化于產業(yè)的金融資本的投資。
第三次林改的宏觀經濟環(huán)境
第三次林改與前兩次相比，外部宏觀條件出現(xiàn)歷史性的重大變化，就在于最近10年國內外都出現(xiàn)了典型的產業(yè)過剩和資本過剩，以及新時期中央政策導向的重大戰(zhàn)略轉變。
完成了市場化改革的我國金融資本已經出現(xiàn)嚴重過剩，到2008年有46萬億社會存款，12萬億貸不出去，銀行根本性的轉變?yōu)槠毡榇娌钸^度。雖然金融資本追求流動性收益和超額利潤，但在近年來我國出現(xiàn)股票市場疲軟、房地產市場空置率上漲的情況下，過剩的金融資本也在尋求能維護投資安全的投資載體。
同時，過剩的國際資本四處尋求能保證其穩(wěn)定收益的投資領域。中國自改革開放后，各級政府為吸引外資提供了各種優(yōu)惠政策，穩(wěn)定的中國自此成為外資偏愛的投資區(qū)域。 |