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自去年下半年以來(lái),全球性經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致西方主要油氣消費(fèi)國(guó)和主要發(fā)展中國(guó)家的石油需求萎縮,石油市場(chǎng)一時(shí)出現(xiàn)供應(yīng)能力過(guò)剩的局面,加上美元貶值和投資因素,國(guó)際石油價(jià)格大起大落,至今仍然處于50美元/桶的相對(duì)低位。
多數(shù)國(guó)際能源研究機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè),2009年的油價(jià)區(qū)間為50美元/桶左右。2010年的油價(jià)水平依需求、供應(yīng)、貿(mào)易趨勢(shì)有條件地逐步回升到60美元左右。
當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)衰退和低油價(jià),對(duì)主要資源國(guó)和石油消費(fèi)國(guó)的石油戰(zhàn)略、對(duì)外合作政策造成了很大的沖擊,能源領(lǐng)域各利益相關(guān)方均進(jìn)入了一個(gè)值得關(guān)注的油氣政策調(diào)整期,出現(xiàn)了新的難得的合作時(shí)機(jī)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前的有利時(shí)機(jī),建立充分利用國(guó)際油氣資源的有效制度和重大措施。
主要資源國(guó):降低合作門(mén)檻
這場(chǎng)全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)世界主要產(chǎn)油國(guó)和大石油公司的既定戰(zhàn)略造成了較大沖擊。
面對(duì)去年下半年以來(lái)國(guó)際石油供需狀況,歐佩克三次削減產(chǎn)量,計(jì)劃減少產(chǎn)量420萬(wàn)桶/日。但是,歐佩克的削減舉措效果顯現(xiàn)遲緩,一時(shí)難以左右國(guó)際油價(jià),并影響石油需求和投資。
收入縮減和投資資金短缺已成為石油輸出國(guó)頭上兩把利劍。未來(lái)的政策調(diào)整將更加謹(jǐn)慎。
巴西、西非沿海國(guó)家、加拿大、委內(nèi)瑞拉等資源國(guó)不得不放慢或暫時(shí)擱置一些中期項(xiàng)目和高成本的重大項(xiàng)目,特別是深海、非常規(guī)和重油項(xiàng)目,而這將影響2013~2015年的石油供應(yīng)能力。
而過(guò)去10年來(lái)一直處于強(qiáng)勢(shì)的俄羅斯、委內(nèi)瑞拉、厄瓜多爾、哈薩克斯坦、阿爾及利亞等重要產(chǎn)油國(guó)為了改變資金短缺、外債加重的局面,目前正面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn),能否持續(xù)實(shí)施其原來(lái)的戰(zhàn)略值得懷疑。個(gè)別國(guó)家將不得不采取措施,調(diào)整對(duì)外合作策略,降低對(duì)外合作的門(mén)檻和途徑,吸引國(guó)際資金。
主要消費(fèi)國(guó):擴(kuò)大對(duì)資源國(guó)的滲透
相對(duì)的低油價(jià)態(tài)勢(shì)緩解了消費(fèi)國(guó)的通貨膨脹壓力,也為石油消費(fèi)國(guó)盡可能利用國(guó)際油氣資源、緩解石油需求增長(zhǎng)壓力,提供了有利條件。
危機(jī)還讓石油消費(fèi)國(guó)促使產(chǎn)油國(guó)在一定程度上放寬政策,與國(guó)際石油公司和有實(shí)力的國(guó)家石油公司重啟談判,維持油氣生產(chǎn)和供應(yīng)能力建設(shè)。
美國(guó)應(yīng)對(duì)低油價(jià)的戰(zhàn)略措施十分明顯,首先,逐步提高石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備,使之保持在7億桶高位。低油價(jià)下能夠通過(guò)必要手段,維持這樣高的儲(chǔ)備水平不僅是明智的,也顯示了其貿(mào)易能力。另外一些石油貿(mào)易商也利用手中的購(gòu)買協(xié)議積極購(gòu)入,囤積儲(chǔ)備。
其次,許多石油公司大大壓縮油氣勘探開(kāi)發(fā)（E&P）預(yù)算。根據(jù)巴克萊銀行調(diào)查,245家美國(guó)油氣公司的E&P預(yù)算將從2008年的1060億美元下降到790億美元,降幅26%。但是,值得注意的是,埃克森-莫比爾、雪夫隆、BP以及道達(dá)爾等國(guó)際石油巨頭則基本維持與2008年相同的投資水平,目的正在于繼續(xù)貫徹他們可持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略,利用公司的長(zhǎng)期實(shí)力,擴(kuò)大對(duì)資源國(guó)的資源滲透,同時(shí)也維持自身長(zhǎng)期的產(chǎn)能建設(shè)和未來(lái)的供應(yīng)能力。
我國(guó)需加大利用國(guó)際油氣資源的力度
當(dāng)前的低油價(jià)態(tài)勢(shì),實(shí)際上為我國(guó)石油工業(yè)帶來(lái)了難得的發(fā)展機(jī)遇。必須根據(jù)目前和今后幾年的國(guó)際油氣形勢(shì),不失時(shí)機(jī)地出臺(tái)相應(yīng)的制度安排和戰(zhàn)略措施,加大利用國(guó)際油氣資源的力度。
第一,必須建立全球化的油氣貿(mào)易體系、有效制度和運(yùn)作機(jī)制。
目前,我國(guó)沒(méi)有全球化的石油貿(mào)易體系和有效制度。現(xiàn)行的石油貿(mào)易機(jī)構(gòu)、貿(mào)易方式、貿(mào)易結(jié)構(gòu)和貿(mào)易政策不適應(yīng)不斷變化的國(guó)際形勢(shì)。石油貿(mào)易主要是石油貿(mào)易公司各自的商業(yè)行為,缺乏國(guó)家層面的全局性規(guī)劃與制度安排。在公司行為之間也缺乏協(xié)作機(jī)制和措施;貿(mào)易手段和途徑比較簡(jiǎn)單,受國(guó)際市場(chǎng)變化影響很大。
一個(gè)世界第二大石油消費(fèi)大國(guó),沒(méi)有全球化的貿(mào)易體系和有效制度,不能不說(shuō)是一個(gè)嚴(yán)重的制度缺失。而沒(méi)有全球化的貿(mào)易體系和制度,對(duì)一個(gè)近2億噸石油進(jìn)口大國(guó)來(lái)說(shuō),也是有威脅的。
為建立全球化的貿(mào)易體系和有效制度,需要由國(guó)家能源局牽頭制定國(guó)家石油貿(mào)易的中長(zhǎng)期規(guī)劃。在這個(gè)規(guī)劃中,參考日本和歐洲等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),明確諸如“國(guó)家規(guī)范,行業(yè)指導(dǎo),公司協(xié)調(diào)運(yùn)作”的合作原則,將近期、中期和遠(yuǎn)期貿(mào)易緊密結(jié)合,將現(xiàn)貨、期貨和其他置換方式結(jié)合;國(guó)家要對(duì)經(jīng)營(yíng)者和貿(mào)易渠道與方式進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。
對(duì)于戰(zhàn)略性的油氣供應(yīng),國(guó)家可代表或推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和大公司與一批資源國(guó)簽訂期限合理、種類搭配、方式靈活的石油貿(mào)易協(xié)議,建立資產(chǎn)置換、跨境運(yùn)輸和儲(chǔ)備的合作機(jī)制。
在當(dāng)前全球形勢(shì)下,建議利用我國(guó)的金融、工程和市場(chǎng)優(yōu)勢(shì),與中亞、西非和南美等地區(qū)主要資源國(guó)建立供需互保的油氣安全機(jī)制,多開(kāi)拓包括“貸款換石油”、“工程服務(wù)換石油”、以國(guó)內(nèi)加工和銷售換資源,以及交叉投資促貿(mào)易等多種方式在內(nèi)的貿(mào)易模式,最大限度地鎖定價(jià)格和風(fēng)險(xiǎn)。
在貿(mào)易機(jī)構(gòu)上,國(guó)家必須培育國(guó)有綜合性的大貿(mào)易公司/集團(tuán),引導(dǎo)國(guó)內(nèi)外私營(yíng)企業(yè)參與;同時(shí),支持國(guó)有貿(mào)易公司與沙特、俄羅斯、委內(nèi)瑞拉等一批重點(diǎn)資源國(guó)石油公司、國(guó)際石油巨頭以及國(guó)際貿(mào)易巨頭形成長(zhǎng)期的供需聯(lián)盟,爭(zhēng)取掌控更多的油氣資源。
第二,加大對(duì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施和儲(chǔ)備設(shè)施的投資,加快建設(shè)步伐。
要加快國(guó)內(nèi)外油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),包括跨國(guó)油氣管道建設(shè)和重大戰(zhàn)略儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)。今后中國(guó)的石油進(jìn)口規(guī)模很大,必須通過(guò)戰(zhàn)略運(yùn)作,加大力度,在今后幾年內(nèi)繼續(xù)加快建設(shè)從周邊產(chǎn)油國(guó)進(jìn)口石油和天然氣的長(zhǎng)輸管線和相應(yīng)設(shè)施。
目前,我國(guó)兩三千萬(wàn)噸的石油儲(chǔ)備量與我國(guó)每年3億~4億噸的石油消費(fèi)水平相差懸殊,與美國(guó)石油儲(chǔ)備總水平差距甚遠(yuǎn),是我國(guó)油氣供應(yīng)安全的一個(gè)軟肋。為了增強(qiáng)我國(guó)的石油儲(chǔ)備,必須以政府為主導(dǎo),加快推進(jìn)石油儲(chǔ)備的建設(shè)步伐。
當(dāng)前要利用國(guó)家的資金優(yōu)勢(shì),加大對(duì)重大儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)的投入,帶動(dòng)系列配套項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。為此,國(guó)家必須加強(qiáng)石油儲(chǔ)備立法,在法律和政策上規(guī)范國(guó)有公司和所有參與儲(chǔ)備的民營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)行為,目前側(cè)重支持國(guó)有大公司和有基礎(chǔ)的民營(yíng)企業(yè),按照國(guó)家的規(guī)劃和政策,擴(kuò)大商業(yè)儲(chǔ)備建設(shè);同時(shí),改進(jìn)目前國(guó)家“招呼”,中石油與中石化兩大集團(tuán)“自行”配合的做法。
建立國(guó)家的調(diào)控機(jī)制,不僅要指導(dǎo)國(guó)家石油公司,也要積極引導(dǎo)國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)參與儲(chǔ)備建設(shè)和部分運(yùn)營(yíng),加快石油商業(yè)儲(chǔ)備和物流項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。還要推動(dòng)儲(chǔ)備方式和地區(qū)分布的多元化。
第三,出臺(tái)海外資源開(kāi)發(fā)指導(dǎo)性政策,引導(dǎo)有實(shí)力的石油公司不失時(shí)機(jī)地?cái)U(kuò)大海外資源開(kāi)發(fā)步伐。
當(dāng)前資源國(guó)的政策變化為我國(guó)石油公司走出去提供了新的合作機(jī)遇,將帶動(dòng)新一輪對(duì)外投資合作熱情。然而,當(dāng)前國(guó)內(nèi)石油公司和金融機(jī)構(gòu)跨國(guó)投資熱情高,手筆粗,正負(fù)影響大。
建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)盡快出臺(tái)一套完整的國(guó)內(nèi)企業(yè)跨國(guó)投資合作的指導(dǎo)性政策,在對(duì)大石油公司進(jìn)行重點(diǎn)和直接指導(dǎo)的同時(shí),需要對(duì)海外資源開(kāi)發(fā)的整體方向、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、企業(yè)資格、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)家和地方政府的調(diào)控范圍與方式,以及融資、稅收等配套政策作出明確規(guī)定;明確落實(shí)人身財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)措施。在政府的雙邊和多邊合作協(xié)議上,為我國(guó)企業(yè)的跨國(guó)投資合作提供相應(yīng)的保障措施。
面對(duì)當(dāng)前的機(jī)遇與潛在的風(fēng)險(xiǎn),國(guó)家政策的著力點(diǎn)一方面要以國(guó)內(nèi)大石油公司為主角,突出對(duì)國(guó)外戰(zhàn)略性資源和重大項(xiàng)目投資合作的科學(xué)咨詢與決策監(jiān)督;另一方面還要繼續(xù)推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的結(jié)合,政府部門(mén)聯(lián)手推動(dòng),充分體現(xiàn)國(guó)家公司的競(jìng)爭(zhēng)力。也考慮進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)內(nèi)對(duì)外合作的步伐,配合國(guó)際油氣資源的開(kāi)發(fā)。
第四,超越雙贏互利,推進(jìn)巧合作,培育長(zhǎng)期合作的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。
在我國(guó)與有關(guān)資源國(guó)的合作過(guò)程中,既存在政治經(jīng)濟(jì)利益的互補(bǔ)關(guān)系,也存在諸多潛在的“對(duì)抗”和非傳統(tǒng)“沖突”。在各自追求自身戰(zhàn)略利益時(shí)尤其如此。根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前的時(shí)機(jī),需要重新審視合作形勢(shì),注重管理長(zhǎng)期和潛在的“沖突”,在利用國(guó)際油氣資源過(guò)程中,既要雙贏互利,也要在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī),超越雙贏互利,推進(jìn)巧合作,擴(kuò)大對(duì)外合作的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。
第五,加強(qiáng)國(guó)際能源對(duì)話,參與全球資源治理行動(dòng),創(chuàng)造有利的國(guó)際環(huán)境,化解不利影響。
目前,我國(guó)企業(yè)在參與國(guó)際油氣資源競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中缺乏與所在國(guó)法律和文化相適應(yīng)的制度建設(shè),缺乏國(guó)際層面的全面、穩(wěn)定的合作機(jī)制和對(duì)話平臺(tái),在“走出去”的過(guò)程中受資源國(guó)政策限制越來(lái)越大,今后受各種勢(shì)力的影響也不可忽視。
近幾年來(lái),八國(guó)集團(tuán)峰會(huì)一直在推行“全球資源治理行動(dòng)”,國(guó)際民間組織聯(lián)合世界銀行和歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行推動(dòng)“采掘業(yè)透明度舉措”（EITI）,西方的銀行巨頭在支持能源投資過(guò)程中,極力推廣“幾內(nèi)亞原則”等制約性措施,使我國(guó)的海外投資活動(dòng)受到全面監(jiān)控和限制,潛伏著諸多不利方面。
為了破除不利影響,建議外交部和國(guó)家能源局組織參與有關(guān)全球資源治理行動(dòng)的國(guó)際對(duì)話,既要傳播我國(guó)在蘇丹和哈薩克斯坦等國(guó)油氣投資合作的實(shí)際成就和正面效果,也要參照EITI的原則和成功實(shí)踐,制定我國(guó)對(duì)資源國(guó)油氣合作開(kāi)發(fā)的社會(huì)責(zé)任和義務(wù),向世界公布我國(guó)的原則,規(guī)范我國(guó)企業(yè)的海外經(jīng)營(yíng)行為,逐步與全球資源治理行動(dòng)大趨勢(shì)對(duì)接,化解“中國(guó)能源威脅”、“國(guó)家公司威脅”和不規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)等不應(yīng)有的負(fù)面影響。 |