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加快基本公共服務均等化制度建設16條建議
    2008-03-14    中國(海南)改革發(fā)展研究院    來源:
　　隨著我國改革發(fā)展進入新時期，實現(xiàn)基本公共服務均等化，既是新階段改革發(fā)展的壓力，也是動力。實現(xiàn)基本公共服務均等化，關鍵在于強化政府責任，加快制度創(chuàng)新，逐步建立起適合我國國情的公共服務體制。
　　一、 適應改革發(fā)展新形勢，從制度層面推進和落實基本公共服務均等化
　　1、 基本公共服務均等化對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展既是壓力，也是動力。改革開放30年來，我國由生存型社會開始步入發(fā)展型社會。廣大社會成員在解決了溫飽問題以后，對義務教育、基本醫(yī)療、基本社會保障等基本公共服務提出了新的要求。當前，城鄉(xiāng)差距、貧富差距持續(xù)擴大，困難群體有增多的趨勢，財富總量的增長與民生問題突出并存，這使得基本公共服務均等化的壓力越來越大。
　　另一方面，也應看到，基本公共服務均等化已成為廣大社會成員共享改革發(fā)展成果的熱切期盼，也成為新階段可持續(xù)發(fā)展的重要動力�；竟卜⻊站然�，有助于轉變經(jīng)濟發(fā)展方式。健康和教育服務的均等化有助于促進人力資本積累，降低經(jīng)濟增長對物質資源投入的依賴；基本社會保障的均等化，有助于增加居民對未來的穩(wěn)定預期，促進消費，擴大內(nèi)需。基本公共服務均等化，有利于推進以民生為重點的社會建設。縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體之間基本公共服務的差距有助于減少分配失衡造成的消費不平等；有助于減少絕對貧困，形成有效的社會安全網(wǎng)；有助于弱勢人群獲得基本的經(jīng)濟機會，擴大中等收入群體。
　　基本公共服務均等化也將對新階段改革產(chǎn)生重要的推動作用。尤其是在推動政府轉型，建設公共服務型政府，在推動公共財政制度建設，推動建立多元參與的公共服務體制等方面發(fā)揮重要而積極的作用。
　　2、 基本公共服務均等化是協(xié)調重大利益關系、推進收入分配制度改革的重要途徑。經(jīng)過30年的改革，我國建立了市場經(jīng)濟體制的基本框架，在經(jīng)濟體制改革方面取得了重要進展。隨著市場化改革的逐步深入，利益主體、社會結構已經(jīng)多元化了，但在國家層面，還沒有形成一個有效協(xié)調利益的社會機制。其中突出的問題在于，基本公共服務在城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會群體之間存在比較大的差距，由此造成公民基本權利多維的不平等。在市場經(jīng)濟條件下，尤其在轉型時期，社會成員在財富和收入分配方面有較大差距難以避免，但隨著財政能力的快速提高，政府要建立基本公共服務均等化的相關制度安排，確保財富和收入分配上的差距不轉化為權利和機會的不平等。因此，新階段的社會體制改革，就是以基本公共服務均等化為重點，形成全民共建共享和諧社會的體制機制。
　　3、 加快基本公共服務均等化制度建設，推進社會體制改革的實質性進展。近幾年，在財政收入大幅度提高的情況下，各級政府通過調整財政支出結構，加強了基本公共服務的投入，在解決民生問題方面取得了明顯的成績。但基本公共服務在城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體之間失衡的局面仍未根本改觀。究其原因，在于基本公共服務均等化尚未形成有效的制度安排。例如，各級政府在基本公共服務中的職責缺乏明確的劃分。這就使得公共服務均等化難以考核和問責；在現(xiàn)行層級財政模式下，每一級財政都主要考慮本級財政的收支平衡，對轄區(qū)內(nèi)下一級財政的均衡作用不明顯，基層政府往往因財政能力不足而無法真正履行基本公共服務供給責任；由于事業(yè)單位改革和社會公益性組織發(fā)育滯后，基本公共服務供給缺乏高效率的組織載體和組織平臺，這使基本公共服務覆蓋農(nóng)村和落后地區(qū)相當困難。為此，加快社會體制改革，需要從多方面取得突破：一是從制度上強化政府在基本公共服務均等化中的最終責任；二是以政府間財力均等化為重點建設公共財政制度；三是建立政府主導、社會參與的基本公共服務投資體制，調動各方面的積極性參與社會建設。
　　二、 通過立法建立健全政府承擔基本公共服務最終責任的體制機制
　　4、明確界定各級政府的基本公共服務供給責任。把進一步理順中央地方各級政府事權作為行政管理體制改革的重要任務。中央政府應主要負責服務范圍劃定、服務標準制定、財政轉移支付和服務監(jiān)督評估，重點強化規(guī)劃和決策職能。地方政府主要負責服務規(guī)劃、服務組織、服務實施、服務改進等，重點強化執(zhí)行職能。要從廣大社會成員最關心的基本公共服務入手，清晰地劃分各級政府的專有職責、中央地方政府的共有職責。
　　(1) 強化中央政府在基本社會保障服務中的責任�；旧鐣Ｕ系氖芤娣秶侨珖缘模瑧芍醒胝峁�，承擔全部或大部分的支出責任。為此，要盡快實現(xiàn)由中央統(tǒng)一標準，統(tǒng)一提供，改變其主要由地方提供，政策不統(tǒng)一的局面。
　　(2) 強化地方政府在公共就業(yè)服務中的責任。公共就業(yè)服務的受益范圍基本上是地方性的，溢出效應不大，應由地方政府提供，承擔主要支出責任。考慮到基層政府財政實際困難，中央和省級政府可以通過專項補貼的方式支持基層政府為農(nóng)民工提供公共就業(yè)服務。
　　(3) 規(guī)范中央和省級政府在基礎教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務中的責任�；A教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務的受益范圍是地方性的，但考慮到具有明顯的外溢效應和區(qū)域均等化的要求，應由中央和地方共同提供，按比例分擔支出責任。下一步的教育、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，應進一步細化中央和省級政府的服務范圍、支出比例、管理權限等，按照受益范圍確定支出責任分擔比例。
　　5、建立基本公共服務均等化的法律體系。現(xiàn)行的基本公共服務相關法規(guī)多以政府法規(guī)政策和部門條例為主，立法層次比較低，成為實現(xiàn)基本公共服務均等化的不確定因素。應逐步完善法律，使基本公共服務均等化成為政府的法定義務。
　　(1) 完善基本公共服務專項法律。以《中華人民共和國憲法》對公民基本權利的規(guī)定為依據(jù)，在義務教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務等領域，建立起具有權威性、規(guī)范性的基本公共服務專項法規(guī)體系。
　　(2) 制定《地方政府法》。公共服務均等化做得比較好的國家都有專項法律來劃分中央與地方的權限范圍。我國也應探索制定專門的《地方政府法》，明確地方政府在基本公共服務領域的職責和權限。
　　(3) 制定《基本公共服務均等化法》。在基本公共服務專項法律和中央地方關系調整取得一定進展的情況下，適時出臺《基本公共服務均等化法》，從法律上規(guī)范基本公共服務均等化政策實施主體和相關責任體系。
　　6、建立基本公共服務均等化政府問責制。從基本公共服務均等化的關鍵環(huán)節(jié)入手，加強政府問責。一是將基本公共服務作為政府問責的重要指標；二是強化對農(nóng)村和農(nóng)民工基本公共服務供給的問責；三是加強對地方政府在本轄區(qū)內(nèi)基本公共服務均等化的問責；四是構建全流程、立體式的問責機制，使基本公共服務的決策、執(zhí)行都納入問責范圍，使行政系統(tǒng)內(nèi)部問責、立法機構與參政機構問責和社會輿論問責有機地結合起來。
　　三、 把政府間財政能力均等化作為公共財政制度建設的重點
　　7、按照政府間財政能力均等化的要求，實現(xiàn)由層級財政向轄區(qū)財政的轉型。我國基本公共服務供給差距有多方面的復雜因素，其中重要的原因在于現(xiàn)行的層級財政模式�；竟卜⻊站然哉g財政能力均等化為前提，而在層級財政模式下，各級政府主要關心本級財政的預算平衡，在財政收入、支出與收支平衡手段等方面均從本級財政角度考慮，沒有在平衡轄區(qū)內(nèi)政府間財政能力中發(fā)揮應有的作用。因此，建設公共財政制度重在確立轄區(qū)財政觀念，以基本公共服務支出責任與財政能力平衡的原則取代傳統(tǒng)的財權與事權均衡的原則。
　　(1) 明確各級政府基本公共服務的支出責任。這就要求在各級政府間合理劃分基本公共服務職責，并按照全國統(tǒng)一的基本公共服務均等化標準測算各級政府所需要的財政支出規(guī)模。
　　(2) 按照各級政府基本公共服務支出責任均衡配置財力。這就要求在各級政府間合理配置財權的同時，建立規(guī)范的轉移支付制度，實現(xiàn)政府間財政能力均等化來平衡政府間財力。
　　(3) 確保各級政府基本公共服務支出的效果。即使保證了基本公共服務責任與財政能力的均衡，也會由于支出效果不同而產(chǎn)生基本公共服務的差距。這就要求各級政府改善財政投入的方式，增強財政支出效果。
　　8、以完善政府間轉移支付為重點，建立轄區(qū)財政能力均等化機制。我國中央和省級政府財政能力比較強、基層財力比較薄弱的格局在相當一段時期難以改變。因此，政府間轉移支付仍是實現(xiàn)財政能力均等化的主要手段。
　　(1) 采取多項渠道增加一般性轉移支付比例。一般性轉移支付最能夠體現(xiàn)財政能力均等化的要求，應成為轉移支付的主要形式。近幾年，我國已開始減少并逐步取消稅收返還，可以考慮將這部分資金作為增加一般性轉移支付的來源。在每年的增量上，多安排一般性轉移支付，逐步增加其比例。將清理和取消的專項轉移支付資金轉化為一般性轉移支付。在結構調整的同時，規(guī)范一般性轉移支付分配辦法。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標準化收入和標準化支出，逐步以因素法取代基數(shù)法，使轉移支付的方向和規(guī)模更為合理。
　　(2) 嚴格規(guī)范專項轉移支付。專項轉移支付在相當一段時期仍將在基本公共服務均等化中發(fā)揮不可替代的作用。例如，近些年中央在新型合作醫(yī)療、義務教育等方面的專項轉移支付就有效地解決了許多問題，這些專項轉移支付的力度仍需要加大。與此同時，也要將一些效果不大、不規(guī)范的專項轉移支付進行清理甚至取消。新設立的專項轉移支付應僅限于中央基本公共服務責任內(nèi)。對由于各部委之間缺乏協(xié)調而造成的重復交叉項目，應當進行整合。對于中央全額負擔的轉移支付項目，不再要求地方政府的配套資金。對專項轉移支付的原則、程序進行規(guī)范，提高透明度。人大、政府、財政都應采取相應的措施加強對專項轉移支付資金的監(jiān)督。
　　(3) 探索發(fā)展橫向轉移支付的路子。我國不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距很大，很難單純依靠縱向轉移支付熨平不同地區(qū)的財力差距。這就需要在建立橫向財政轉移支付制度方面進行探索，通過富裕地區(qū)對貧困地區(qū)的資金轉移，縮小地區(qū)間財政能力的差距。當前，地方政府之間雖然沒有一個規(guī)范化、公式化、法治化的橫向轉移支付制度，但具有橫向轉移支付性質的“對口支援”早已存在�？梢栽凇皩谥г钡幕A上總結經(jīng)驗，引導和鼓勵地方政府發(fā)展制度化，規(guī)范化的橫向轉移支付。同時，結合新階段主體功能區(qū)建設發(fā)展橫向轉移支付。例如，在耕地占補平衡中，一些優(yōu)先開發(fā)地區(qū)的耕地保護指標要由限制開發(fā)地區(qū)提供，可以在利益補償?shù)幕A上探索建立政府間橫向轉移支付關系。
　　9、強化省市兩級財政的轄區(qū)責任，保證縣級財力。省以下財政體制改革的重點和難點在縣財政�？h財政承擔農(nóng)村基本公共服務的責任，但財政能力薄弱。從實際情況看，多數(shù)的縣域經(jīng)濟不發(fā)達，即使賦予縣級政府更大的財權，也很難解決縣級財政實力薄弱的局面。近年來，中央出臺了“三獎一補”方案，加大了中央直接對縣的財力補助。這樣可以直接緩解基層矛盾，但從長期看，也容易淡化省市兩級政府的轄區(qū)責任。在中央加大對省級的財政轉移支付力度的同時，省市級政府也要按照缺口上移、財力下移的原則，加大對縣政府的轉移支付力度，以提高縣級財政對農(nóng)村基本公共服務的保障能力。此外，省市兩級政府還要建立有效機制，著力解決縣鄉(xiāng)財政債務問題�？紤]到省以下財源不足的現(xiàn)實，盡可能地賦予省、自治區(qū)、直轄市人大、政府必要的地方稅收管理權，確保省一級政府能夠統(tǒng)籌安排轄區(qū)內(nèi)的財權配置，增強其調劑財力的能力。建議將個人所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅源零星分散、納稅環(huán)節(jié)不易掌握、征收成本高的稅種列為地方稅，將其立法權、法規(guī)解釋權、征收管理權完全下放地方。適時賦予地方政府發(fā)債權，用于彌補地方財政提供基本公共服務方面的資本性支出。
　　10、把推進財政層級扁平化作為省以下財政體制改革的重要目標。分稅制改革以來，中央與省的分稅制取得很大進展，但省以下分稅制始終難以取得實質性進展，主要原因在于財政層級過多。20幾個稅種在中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級財政分，地方主體稅種缺乏和財政困難很難避免。而且，由于財政層級多，不僅造成機構重疊、人員臃腫、財政養(yǎng)人過多不堪重負，還使得中央向地方的轉移支付，往往被中間環(huán)節(jié)截留挪用。因此，在省以下各級政府合理的配置財權財力，重在簡化財政管理層級。從我國的現(xiàn)實情況看，可以從“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”兩個環(huán)節(jié)推進財政層級扁平化。一是在當前“省直管縣”財政體制探索的基礎上，中央宜出臺相關鼓勵和支持的政策，以有效地解決“省直管縣”財政中顯現(xiàn)出來的新矛盾。省級政府要對試點縣適當下放一些審批管理權限，既減少省一級的管理事項，又能夠調動縣的積極性。重新定位市和縣的功能，進行市縣聯(lián)動的配套改革。二是在目前“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”試點的基礎上，進一步規(guī)范縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的指導管理，將過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金、自籌資金和統(tǒng)籌資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，拓寬財政管理領域，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力。建立嚴格的審批制度，有效堵塞管理漏洞，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理支出。在條件成熟的地方，鼓勵將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉變?yōu)榭h級單位的派出機構，使縣鄉(xiāng)財政管理模式與行政層級相一致。
　　四、 建立政府主導、社會參與的基本公共服務投資體制，提高供給效率
　　11、放寬基本公共服務投資的準入限制。對有關地方性法規(guī)、政策以及各職能部門設定的行政許可和審查制度進行清理，凡是國家沒有明文禁止和限制的基本公共服務領域，都要對社會開放；凡是對社會舉辦和參與基本公共服務事業(yè)帶有歧視性的做法和不合法的規(guī)定，都要取消。制定基本公共服務指導目錄，按照鼓勵類、限制類和禁止類，分類指導基本公共服務發(fā)展。通過公共財政資助用戶、資助特定項目在基本公共服務供給環(huán)節(jié)引入競爭，提高服務質量和提高效率。例如，發(fā)放教育券、衛(wèi)生免疫券給弱勢群體，通過其自主選擇公營機構、私營機構或非政府組織提供的教育和衛(wèi)生服務，形成教育服務和衛(wèi)生服務的市場競爭局面，以有效地增加供給、降低成本和價格、提高質量、改善服務。
　　12、創(chuàng)新政府基本公共服務財政投資體制。針對一些政府部門在基本公共服務領域投資鋪張浪費等問題，通過代建制、承包制、訂購制等途徑，最大限度地降低成本，提高政府基本公共服務的供給能力、質量和效率。實行基本公共服務項目公示制，優(yōu)化政府投資的使用途徑。實行基本公共服務招標購買制，節(jié)約政府資金的使用成本。實行公共工程招標代建制，控制政府資金的使用質量與工期。對非經(jīng)營性政府項目實行代建制，將非經(jīng)營性政府項目的建設管理任務交由專業(yè)化、常設性的項目管理機構或公司而非項目使用單位承擔。實行基本公共服務合同承包制，分散政府資金的使用風險。
　　13、鼓勵社會資金參與基本公共服務項目建設。通過制訂基本公共服務專項發(fā)展規(guī)劃、服務標準，完善相關措施，鼓勵社會組織和公眾參與對基本公共服務項目的投資。利用參股或控股等方式吸引社會資金，彌補財政投資能力的不足。通過特許經(jīng)營權等方式吸引民間投資，彌補政府抗風險能力與經(jīng)營能力的不足。例如，政府可以在項目建成之前或之后，通過公私合營、民間承包經(jīng)營、BOT(建設—運營—移交)、TOT(移交—運營—移交)等方式向民間資本轉讓全部或部分經(jīng)營權，形成公私合作方式，以分解政府的投資經(jīng)營的負擔。利用投資補助等方式支持民間投資。對于實際收益低于投資成本的醫(yī)院、學校與社會福利部門，政府可以按補償成本加合理回報、財政撥補和社會公眾合理承擔相結合的原則，給項目經(jīng)營單位貼補一定經(jīng)營費用，也可以在建設期內(nèi)一次性補貼投資費用，從而使得社會力量能夠借助于政府補貼是投資收益至少達到盈虧平衡點。通過貼息貸款支持民間投資，彌補公共投資信用能力的不足。
　　五、 在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃，分步驟推進基本公共服務均等化制度建設
　　14、制定全國性的基本公共服務均等化戰(zhàn)略規(guī)劃。在我國這樣一個發(fā)展不平衡的大國，實現(xiàn)基本公共服務均等化是一個長期的過程，應統(tǒng)籌安排、系統(tǒng)規(guī)劃，分步驟地推進。從基本國情出發(fā)，可以以制度建設為重點，分三步實現(xiàn)基本公共服務均等化的戰(zhàn)略目標。
　　(1) 在制度安排上，實現(xiàn)基本公共服務覆蓋全體居民。第一步，用3年左右的時間，建立基本公共服務國家標準，形成基本公共服務財政支出隨著經(jīng)濟總量增加和財政能力提高的自然增長機制，盡快解決農(nóng)村居民、進城務工人員及其家屬以及其他弱勢群體的基本公共服務問題，改革和完善政府公共領域投資體制，初步形成城鄉(xiāng)銜接的基本公共服務體系。
　　(2) 建立基本公共服務均等化初步的體制框架。第二步，用10年左右的時間，加大行政管理體制改革和公共財政建設力度，在中央地方關系調整、事業(yè)單位改革和政府間財政體制改革方面取得突破，使各級政府基本公共服務均等化責任明確，形成東、中、西大區(qū)域行政區(qū)和城鄉(xiāng)相銜接的基本公共服務均等化機制。
　　(3) 建立完善的基本公共服務均等化體制機制。第三步，再用10年左右的時間，進一步明確中央地方基本公共服務責任，規(guī)范轄區(qū)財政責任，全面消除城鄉(xiāng)體制分割，建立基本公共服務規(guī)范的法律體系。最終實現(xiàn)基本公共服務不受空間限制的人人可及，最大限度地消除基本公共服務在城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體之間的差距。
　　15、制定全國統(tǒng)一的基本公共服務均等化標準。當前，我國基本公共服務均等化面臨的一個基礎性問題是公共服務的標準不統(tǒng)一、不規(guī)范、不清晰。例如，很多標準比較模糊，大部分文件或政策只說明按照當?shù)氐那闆r考慮，沒有給出最低標準，缺乏基本公共服務的人均支出標準和實物標準。這使得基本公共服務均等化缺乏基本依據(jù)。
　　(1) 建立基本公共服務數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測體系。盡快實現(xiàn)基本公共服務的統(tǒng)計透明化、規(guī)范化。這樣，既可以全面了解全國基本公共服務的狀況，便于決策，又便于監(jiān)督和檢查基本公共服務均等化政策執(zhí)行情況和實施情況。在這個基礎上，才能對相關政府部門進行有效的問責。
　　(2) 確定全國基本公共服務范圍，建立全國基本公共服務標準。編制詳細的發(fā)展規(guī)劃，確定全國性基本公共服務的范圍、種類、標準，包括設施、設備和人員配備以及相關財政投入標準。在此基礎上建立我國全國性的基本公共服務的技術支持體系。明確界定基本公共服務上需要均等化的地區(qū)和領域，為計量實現(xiàn)基本公共服務均等化所需要財政支出需求奠定技術基礎。
　　(3) 根據(jù)全國基本公共服務標準，測定各級政府財力。評估全國不同省份、省內(nèi)不同地區(qū)基本公共服務覆蓋面和供給水平。定期測定各級政府履行基本公共服務所需要的支出規(guī)模，及時掌握各級政府財力的變動情況。
　　16、成立地方事務部，負責中央地方關系協(xié)調和改革。實現(xiàn)基本公共服務均等化，涉及中央地方基本公共服務分工，涉及五級政府和諸多部門協(xié)調，還涉及政府層級的相關變動，以及基本公共服務均等化的各項復雜的技術性業(yè)務。從提高改革決策的科學性、增強改革措施的協(xié)調性出發(fā)，成立一個代表地方政府與中央政府進行定期、規(guī)范、公開、透明的協(xié)商機制非常重要。建議在推進行政管理體制改革的進程中，按照大部制的要求，成立地方事務部，全面負責中央地方財政關系改革的規(guī)劃和協(xié)調，推動中央地方關系制度化、規(guī)范化。
　　(執(zhí)筆：方栓喜、匡賢明、王瑞芬)

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