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作者：趙俊超
出版：中國(guó)人民大學(xué)出版社 |
國(guó)務(wù)院去年初發(fā)布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》，提出“城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過(guò)程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志�！背鞘谢钱�(dāng)今世界的大潮流，可是，正如北大經(jīng)濟(jì)學(xué)教授平新喬所言：“全世界的城市化都是讓國(guó)家可利用的土地變得更充裕的，唯獨(dú)中國(guó)的城市化恰恰是讓土地變得全面緊張稀缺”。這個(gè)問(wèn)題不能不讓人深思。國(guó)務(wù)院發(fā)展中心副研究員趙俊超在《城鎮(zhèn)化：改革的突破口》中，對(duì)此作了番調(diào)查與梳理，提出了他的一些思考。
《城鎮(zhèn)化：改革的突破口》對(duì)國(guó)務(wù)院規(guī)劃有細(xì)致解讀，譬如，“重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)”到“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)”，區(qū)區(qū)幾個(gè)字的變動(dòng)，趙俊超敏銳地提出“城市群”的戰(zhàn)略模式，指出過(guò)去的小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略不集約、缺乏自身發(fā)展動(dòng)力，城市群可以集聚相對(duì)多的人口、大部分的GDP，形成各類城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的合理布局。不過(guò)，本書(shū)更大的價(jià)值在于，關(guān)注重心明確由土地城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向了人口城鎮(zhèn)化。趙俊超將視線聚焦農(nóng)民工。趙俊超認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化和以往的“半城鎮(zhèn)化”最根本的差別在于，不僅允許農(nóng)民到城鎮(zhèn)里務(wù)工，還允許農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居，使他們成為和城鎮(zhèn)戶籍居民一樣的城里人。趙俊超就此總結(jié)出九條措施：.參加城鎮(zhèn)社保、戶籍遷入城鎮(zhèn)、由“候鳥(niǎo)”變?yōu)椤傲豇B(niǎo)”、真正成為城市消費(fèi)主體、成為專業(yè)化技術(shù)工人、新一代農(nóng)民工子女在城鎮(zhèn)成長(zhǎng)、在城鎮(zhèn)獲取穩(wěn)定居住條件、原承包土地通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式集中到專業(yè)農(nóng)戶手中、退出家鄉(xiāng)宅基地，復(fù)墾成為新耕地。
自從上個(gè)世紀(jì)80年代民工潮興起至今，農(nóng)民工對(duì)城市、對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)，有目共睹。但農(nóng)民工的戶籍仍是農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)民的身份沒(méi)有變，帶來(lái)了一系列問(wèn)題，在子女教育和社會(huì)保障方面尤其突出。很明顯，戶籍制度業(yè)已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，但改變有極大的阻力。正是因?yàn)閼艏贫鹊氖`，農(nóng)民工得不到這個(gè)城市社會(huì)的福利待遇，子女在城市里無(wú)法得到更好的教育資源，迫使農(nóng)民工無(wú)法融入城市、成為城市的新主人，造成城市、鄉(xiāng)村兩頭占地的資源浪費(fèi)。
托克維爾在《舊制度與大革命》中揭示了一個(gè)發(fā)人深省的規(guī)律：當(dāng)一個(gè)舊制度開(kāi)始改革，反倒是它更危險(xiǎn)之時(shí)。戶籍制度越來(lái)越不能適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，只是，打破戶籍制度和就業(yè)制度不公平呼吁了多年，但到底怎么打破，始終沒(méi)找到既穩(wěn)妥又切合我國(guó)實(shí)情的辦法。近年來(lái)參與多項(xiàng)研究、個(gè)人調(diào)研的趙俊超對(duì)此深有感觸與體會(huì)。他的看法是，戶籍制度改革要“循序漸進(jìn)和因勢(shì)利導(dǎo)相結(jié)合”，必須遵循的底線，是農(nóng)民工進(jìn)城不能使原有城鎮(zhèn)居民的福利顯著下降，比如農(nóng)民工子女入學(xué)不能影響城鎮(zhèn)原有孩子的入學(xué)。可惜，趙俊超并未展開(kāi)論述農(nóng)民工子女的教育問(wèn)題。就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，農(nóng)民工成為城里人，當(dāng)然意味著有權(quán)享受同等公共服務(wù)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主阿瑪?shù)賮啞ど凇蹲鳛槟芰儕Z的貧困》中就認(rèn)為：“更好的基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健直接提高了生活的質(zhì)量；它們還提高了一個(gè)人獲得收入的能力，使其免于收入貧困。越好的基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健，潛在的窮人就越有較好的機(jī)會(huì)脫離貧困。”教育領(lǐng)域向來(lái)盤(pán)根糾結(jié)利益錯(cuò)雜，涉及太多人的具體利益，牽一發(fā)而動(dòng)全身。達(dá)成共識(shí)是一回事，真要做起來(lái)，又是另一回事了。
對(duì)于京津滬三大城市的戶籍改革“破冰難題”，趙俊超提出迂回戰(zhàn)略，以周圍地區(qū)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)來(lái)緩解京津滬的外來(lái)人口壓力，不怕慢只怕站，等待時(shí)機(jī)成熟，在社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)跨越式突破，這一戰(zhàn)略思想確實(shí)比較穩(wěn)妥。而趙俊超將戶籍改革突破口瞄準(zhǔn)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)中小城市，筆者也深以為然。筆者所在的浙江臺(tái)州地區(qū)，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，外來(lái)人口眾多，本地居民在商業(yè)化思潮下觀念開(kāi)放，對(duì)外來(lái)人口包容度大，這些都為改革提供了良好的土壤。
隨著戶籍制度改革的推行，農(nóng)民和土地的人身關(guān)系將會(huì)得到解放。我們方才可說(shuō)城鎮(zhèn)化為實(shí)現(xiàn)2.6億農(nóng)民工的城鎮(zhèn)夢(mèng)提供了歷史契機(jī)。為此，趙俊超在《城鎮(zhèn)化：改革的突破口》中用了五分之一篇幅詳細(xì)探討“實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房夢(mèng)”。他提出，應(yīng)確立耕地農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)權(quán)利、宅基地居住性財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基本屬性。通過(guò)完善土地制度，不僅可使土地在農(nóng)民工進(jìn)城時(shí)起到“踏板”的作用，還能破解征地拆遷難題，使城鎮(zhèn)化獲取穩(wěn)定的土地來(lái)源。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工得以在城鎮(zhèn)購(gòu)買住房、國(guó)家耕地面積增加、財(cái)政部增加額外負(fù)擔(dān)的各方獲益的“帕累托改進(jìn)”，趙俊超提出了“宅基地7折購(gòu)房”的構(gòu)想。以筆者的陋見(jiàn)，這一構(gòu)想理想化色彩較濃，真要推行，恐怕會(huì)遇到許多很難繞過(guò)去的實(shí)際障礙。就像北宋時(shí)候的王安石變法，出發(fā)點(diǎn)是好的，可惜“上有政策下有對(duì)策”，在這個(gè)過(guò)程中必須要非常注意維護(hù)農(nóng)民的利益，最好首先完善農(nóng)民利益的表達(dá)機(jī)制，盡可能防止失地農(nóng)民求告無(wú)門(mén)的現(xiàn)象。
知名經(jīng)濟(jì)學(xué)者于建嶸在法國(guó)考察時(shí)，就特別關(guān)注法國(guó)勞動(dòng)民主聯(lián)合會(huì)、法國(guó)總工會(huì)、法國(guó)農(nóng)民聯(lián)盟等勞工組織在維護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面所發(fā)揮的重大作用，這一點(diǎn)，我國(guó)究竟該如何借鑒，文章太大。趙俊超在書(shū)中幾次提到要切斷農(nóng)民工的“鄉(xiāng)村臍帶”，這個(gè)提法筆者不敢茍同。萬(wàn)一農(nóng)民工定居失敗而又無(wú)法退回鄉(xiāng)村，城市流浪人群和貧民窟會(huì)否形成新的社會(huì)問(wèn)題？這讓人不能不擔(dān)憂。當(dāng)然，改革以大局為重，不可能面面俱到，但每一項(xiàng)改革政策在推出之前，非得盡可能細(xì)致全面地考慮各種因素不可。
另外，趙俊超提到了農(nóng)民工進(jìn)城后，原承包土地集約化經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，可惜他也沒(méi)展開(kāi)論述。筆者在此提供一種思路，浙江臺(tái)州目前有部分鄉(xiāng)村正在試點(diǎn)集體股份制土地經(jīng)營(yíng)方式，即把原來(lái)承包到戶的土地重新歸回集體，由集體選定的專業(yè)農(nóng)戶負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，而把經(jīng)營(yíng)所得作為紅利分回給各家農(nóng)戶。不知這條道路是否可行？
