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作者：巴曙松
楊現(xiàn)領
出版社：廈門大學出版社 |
從更為廣泛的意義上說，中國的城鎮(zhèn)化是全球城鎮(zhèn)化浪潮中引人注目的一個重要組成部分。
目前世界超過50%的人口生活在城市，我們已經處于一個城鎮(zhèn)化的世界。據預測，2050年之前，仍將有30億人加入城市居民的行列。城市的新增人口大部分將集中在亞洲、非洲和拉丁美洲，這些地區(qū)每個月將新增500萬城市居民，而歐洲和北美，每個月新增城市人口將只有50萬。
在這個浪潮之中，亞洲國家的城鎮(zhèn)化更加引人注目。亞洲發(fā)展銀行的統(tǒng)計數據顯示，1980—2010年，亞洲城市人口增長數量超過10億人，高于其他地區(qū)的總和。從最新的數據看，目前亞洲地區(qū)的城市居民數量占據全球城市居民數量的50%，城市人口總量超過歐洲地區(qū)的3倍。預計到2040年將有另外10億人加入城市之中。這種規(guī)模龐大、史無前例的城鎮(zhèn)化進程在中國、印度這兩個國家表現(xiàn)得尤其突出。
中國是亞洲乃至全球城鎮(zhèn)化浪潮的一個重要組成部分，在全球化的驅動下，中國的城鎮(zhèn)化不僅改變和重塑了中國的發(fā)展路徑，也對全球經濟產生了重大影響。1978—2012年，中國的城鎮(zhèn)化率從18%提高到52.7%，城市人口從1.7億人提高到7.1億人，城市人口增加量平均每年超過1500萬人，其中絕大部分來自農村向城市的凈遷移人口的增加。這些數以億計的遷移人口從中國的內陸遷移到沿海省市，先是流向沿海的廣州、深圳，然后是浙江、江蘇、上海。這些省市的人均GDP在2010年已經和發(fā)達國家相差無幾，上海和深圳已步入全球生產效率最高的城市之列。更為重要的是，規(guī)模龐大的流動人口經由中國沿海的制造業(yè)加入全球產業(yè)鏈和全球貿易的大潮之中，亦對全球經濟格局產生了不可忽視的深遠影響。
目前中國的城鎮(zhèn)化浪潮方興未艾。從1996年至2011年的16年里，中國的城鎮(zhèn)化迅速完成了加速發(fā)展階段的前半段（城鎮(zhèn)化率從30%提升到50%），這種舉世矚目的城鎮(zhèn)化速度使中國成功實現(xiàn)了從貧困陷阱向中等收入國家的轉變。在未來20～25年里，中國的城鎮(zhèn)化將進入加速發(fā)展階段的后半段（城鎮(zhèn)化率從50%提升到70%），在這段時間里，中國將面臨著進入高收入國家還是陷入中等收入陷阱的歷史性拐點。在此之前，中國用30多年的時間完成了發(fā)達國家花100多年走過的城鎮(zhèn)化道路，這種規(guī)模龐大、速度極快、“高度濃縮”的中國式道路使中國城鎮(zhèn)化的成功和中國城鎮(zhèn)化的問題一樣突出，輝煌成就的背后暗含著不小的問題。在此之后，中國未來的城鎮(zhèn)化將面臨更多的挑戰(zhàn)，前半段積累的突出問題，將在后半段集中釋放，如果不能改變城鎮(zhèn)化的驅動方式，中國未來的經濟增長、社會包容性及環(huán)境持續(xù)性都將受到不利影響。從國際經驗來看，只有少數國家在越過50%的城鎮(zhèn)化率拐點之后，成功走向了高收入社會，而大多數國家的城鎮(zhèn)化水平盡管繼續(xù)提高，卻沒有帶來經濟的持續(xù)增長和效率的持久改進，最終進入中等收入陷阱。
從這個角度講，中國未來的城鎮(zhèn)化更像是一個轉型的概念，它將更為強調質量和效率的含義，更為突出發(fā)展模式的轉變，它的戰(zhàn)略目標和歷史意義在于將中國成功推向高收入國家。為此，未來中國的城鎮(zhèn)化道路注定將會是一條艱難的轉型之路。從更大的范圍來講，中國的這場城鎮(zhèn)化轉型恰好契合大危機時代全球產業(yè)鏈的重新調整、新興市場與發(fā)達國家之間再平衡的宏大主題，因此，中國的城鎮(zhèn)化轉型也可視為全球經濟、產業(yè)和貿易轉型的一個組成部分。
為此，本書的出發(fā)點和著眼點在于轉型，我們將在轉型的框架中重點思考如下命題：
第一個命題：中國未來城鎮(zhèn)化的關鍵在于增長動力的轉型
從歷史的角度看，中國的城鎮(zhèn)化和經濟增長之間保持了高度的相關性。然而，這種相關性的出現(xiàn)在很大程度上是因為全球化浪潮、市場化改革和貨幣化進程三者的疊加驅動并加速了中國的城鎮(zhèn)化進程，進而帶來了快速的經濟增長。具體而言，土地市場化改革加速了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，并經由房地產市場化改革效應的放大，推動了城市基礎設施的建設；戶籍制度的松動促進了人口從農村向城市的流動，勞動力從農業(yè)向工商業(yè)的流動，從而帶動生產效率的提升；全球化浪潮和全球產業(yè)分工則為中國制造、中國出口開辟了廣闊的市場空間，從而使中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經濟增長出現(xiàn)了協(xié)同效應。然而，從全球性金融危機之后的新格局以及中國自身的約束條件來看，無論是外部的驅動力，還是內部的驅動力，都將出現(xiàn)不同程度的弱化，這些都意味著中國未來的城鎮(zhèn)化需要尋找新的增長動力。從這個意義上講，中國城鎮(zhèn)化轉型的第一要義是增長動力的轉型。
理論上，增長動力轉型的本質是要為城市的經濟增長與繁榮尋找可持續(xù)的動力之源，最原始的動力通常來自生產率的提高。一般來說，城鎮(zhèn)化過程中生產率的提高來自三個方面：
其一是結構效率，即人口從生產率低的農業(yè)部門向非農部門轉移，在這個階段，生產率的提升和城市人口增長的速度大體保持一致。50%的城鎮(zhèn)化率是一個標志性的轉折點，在此之前，農村農業(yè)人口以極快的速度轉向城市工商業(yè)，結構效率極大釋放，這通常也會伴隨勞動生產率的快速提升。然而，越過這個臨界點，一旦城市的主導產業(yè)由工業(yè)轉向服務業(yè)，結構效率提升的速度便會自然下降。
其二是規(guī)模效率，即人口密度所產生的聚集效應，通常最先是農業(yè)技術創(chuàng)新推動農業(yè)人口向城市制造業(yè)集中，產生制造業(yè)的規(guī)模效應，接著是制造業(yè)技術創(chuàng)新推動人口向城市服務業(yè)集中，產生服務業(yè)的規(guī)模效應。更為重要的是，通常也只有在更多人口的城市中，才能產生企業(yè)家的創(chuàng)新及對技術的生產性使用，也才能進一步促進城市的擴張和經濟的增長。在這個階段，生產率的提升和城市人口的存量規(guī)模相關性更大。例如，在美國，在大城市的大都市區(qū)工作的工人收入通常比小城市的工人收入要高出30%，生活在居民人口超過100萬人的大都市區(qū)的美國人的生產效率比那些生活在規(guī)模較小的都市區(qū)里的美國人平均高出50%以上。
其三是分工效率，即不同城市之間的專業(yè)分工、勞動力的素質和交通運輸網絡的完善對于城市的分工往往具有重要作用。城市分工和專業(yè)化取決于城市勞動力的構成和人力資本的積累。Henderson對美國、巴西、韓國和印度的經驗研究表明，由于教育水平的差異，不同城市的生產結構具有明顯的專業(yè)分工。他研究的317個城市制造業(yè)樣本數據中，分別有40%、17%、42%的城市根本不存在計算機、電子元器件和航天制造業(yè)。同時，一個跨城區(qū)的交易網絡和城際交通網絡也在城市分工和經濟增長中發(fā)揮著至關重要的作用。一般意義上，大城市在商業(yè)服務、小城市在制造業(yè)上的專業(yè)程度更高，但是需要便利的交易網絡和交通網絡將兩者連接起來，實現(xiàn)不同城市之間的產品貿易。
總體上講，結構效率、規(guī)模效率和分工效率是城市化驅動經濟增長的三條渠道，如果不具其一，那么城市化就幾乎不可能會伴隨經濟增長。通常，在城市化的早期階段，結構效率居于主導地位，恰當的政策應該是促進人口自由流動，使農業(yè)勞動力最大限度地轉移至非農產業(yè)，從而促成生產率的提升。然而，隨著城市化進入中后期階段，即城市人口增長速度趨緩，甚至不再增長，規(guī)模效率和分工效率開始居于主導地位，此時，恰當的政策應該是在促進人口聚集效應所發(fā)揮的規(guī)模和協(xié)同作用的同時，最大限度地消除人口密度過高所產生的負作用。
1880—1940年的61年間，美國的城市化率與人均GDP增長率保持了極為一致的相關性，然而1940年之后，美國的城市化率超過60%之后，城市化速度明顯放緩，但人均收入的增長速度依然保持上升態(tài)勢。一般性的解釋是，在初始階段，城市化與經濟增長的強相關性反映的是勞動力等資源從農業(yè)向工商業(yè)轉移帶來生產率上升，這是一種資源的產業(yè)配置效應；而在城市化的中后期，收入的上升反映的則是工業(yè)和服務業(yè)內部生產率的大幅度改進，而這通常是由技術進步、知識溢出和規(guī)模經濟效應所引起。一個相反的案例是巴西，20世紀60年代后期，巴西的城市化率為50%，在其后的20年里，伴隨著城市化的繼續(xù)推進，生產率與人均收入也有明顯的上升，但80年代之后，雖然城市化率仍在上升，但人均GDP水平卻一直止步不前，甚至在1980年之后的5年里連續(xù)出現(xiàn)大幅度下降。
過去10多年，中國在將勞動力從農業(yè)轉移到效率更高的制造業(yè)和服務業(yè)方面取得了顯著的成效。第一產業(yè)就業(yè)人數占比由2001年的50%下降到2011年的35%，這11年間，中國的城市就業(yè)增長率平均每年為3.3%，11年累計創(chuàng)造了近1.5億個就業(yè)崗位，城市就業(yè)總量增長了40%。由于農業(yè)勞動者的生產率僅是城市勞動者的10%左右，這種大規(guī)模的就業(yè)轉換促進了中國生產率的大幅提高，這也是中國經濟快速增長的動力之一。
然而，相對于結構效率的快速提升，中國規(guī)模效率和分工效率的提升并不顯著。從過去10多年的經驗來看，這兩種效率發(fā)揮的作用十分有限，例如即使是中國最大的城市，其人口規(guī)模和人均收入之間似乎也不存在顯著的相關性。另外，由于過去很長一段時間，中國的生產中心集中在東部沿海，中國發(fā)揮的是制造業(yè)中心的作用，真正與中國制造業(yè)形成分工的是海外服務業(yè)，例如中國產品出口到海外，使用的是海外的供應鏈體系。因此，中國制造業(yè)與服務業(yè)之間的分工效率并不明顯。
展望未來，中國的分工效率和規(guī)模效率的提升潛力巨大，也只有這兩種效率逐步提高，才能對沖結構效率自然下降帶來的效率損失。具體而言：其一，從區(qū)域之間的分工來看，沿海城市由于土地成本和勞動力成本的上升，對制造業(yè)的吸引力正在下降。但是內陸地區(qū)，特別是20世紀八九十年代出生率很高的河南、江西和廣西，現(xiàn)在的人口紅利依然存在，且較為顯著，勞動力成本仍低于馬來西亞、泰國、菲律賓等亞洲經濟體，這吸引制造商從中國沿海遷至內陸地區(qū)。原則上，這可以說是一種跨區(qū)域的制造業(yè)重新配置，也是一種對沖沿海成本上升和實現(xiàn)區(qū)域間產業(yè)分工的必然選擇。其二，從城市之間的分工來看，內陸中心城市在未來的制造業(yè)發(fā)展浪潮中通常是作為中高端科技型產業(yè)的中心，中低端制造業(yè)為了規(guī)避高地價和高房價，往往傾向于選擇內陸中小城市，使之成為生產和制造中心，從而形成中心—外圍城市、中心城區(qū)—郊區(qū)之間的制造業(yè)分工。其三，從規(guī)模效率來看，未來若能形成以城市群為載體的空間結構，沿海和內陸中心城市的人口聚集、知識溢出和勞動力匹配等方面的規(guī)模效應也將逐步顯現(xiàn)。
然而，分工效率和規(guī)模效率的實現(xiàn)也需要中國未來的基礎設施投資等方面的政策作出必要的改變：其一是加大對沿海與內陸之間交通一體化基礎設施建設的投資和融資支持力度，將內陸城市與沿海城市連成一體，承接產業(yè)轉移；其二是加大對城市之間的交通網絡化設施的投資和融資支持力度，通過城際公交、城際鐵路、城際客運、支線機場軌道交通將城市與郊區(qū)、中心與外圍連成一體，降低生產和貿易成本；其三是治理“城市病”，以最大限度地消除人口聚集所產生的負外部性，從而將經濟集聚的正外部性保持在較高水平。
第二個命題：中國未來城鎮(zhèn)化的核心內容在于人口城鎮(zhèn)化的轉型
愛德華·格萊澤在其著作《城市的勝利》中曾精辟地指出：“城市實際上是一個彼此相互關聯(lián)的人類群體，城市不等于建筑，城市等于人�！痹谖覀兛磥�，人是產業(yè)和城市互動融合的核心，有“產”才有“城”，產業(yè)是城市的基礎，是城市財富增長的源泉，有競爭力的產業(yè)塑造可持續(xù)增長的城市；有“人”才有“產”，通常，人口的持續(xù)凈流入是判斷一個城市產業(yè)增長潛力的關鍵指標，更為重要的是，人口素質和人口結構對于城市經濟增長的持續(xù)性也同樣重要，一個擁有更多年輕人才的城市，必然更充滿經濟活力。
從這個角度看，人口的城鎮(zhèn)化作為城鎮(zhèn)化有機系統(tǒng)的一個組成部分，其重要性不言而喻。然而，對于中國而言，無論是同發(fā)達國家，還是同新興市場國家相比，人口城鎮(zhèn)化的含義都要遠為復雜。具體而言：
第一，從正常邏輯來看，城鎮(zhèn)化進程中按人口流動主導方向可分為四個階段：從農村進入城市、從小城鎮(zhèn)進入大城鎮(zhèn)、從城區(qū)進入郊區(qū)、郊區(qū)城鎮(zhèn)化從而形成大都市圈。因此，不同階段的人口流向并不相同，人口城鎮(zhèn)化的含義也自然不同。以美國經驗來看，1920年之后，美國城市化率突破50%，人口城市化率上升的速度趨緩。1970年，美國大都市區(qū)內，郊區(qū)人口數量超過了中心城市人口數量，郊區(qū)成為中產階級的天下，經濟重心也隨之轉移到那里，汽車文化大行其道，郊區(qū)的購物城取代了市中心商業(yè)區(qū)，成為零售業(yè)的主導形式。1979年，美國城市人口占全國總人口的比重超過70%，之后，基本保持穩(wěn)定，但人口集中的趨勢沒有變，只是城市的空間結構發(fā)生了明顯的變化，周邊的郊區(qū)也被囊括其中，構成以多中心為主要特征的大都市區(qū)。1990年，又是一個劃時代的年份，美國有一半以上的人口居住在居民人口超過100萬的大型都市區(qū)里，美國的都市區(qū)化又向大型化邁進了一步。從此，城市之間的界限變得模糊，城鄉(xiāng)概念已不能準確描述美國的人口分布，取而代之的是大都市區(qū)和非大都市區(qū)。
從中國的情況看，2011年，城鎮(zhèn)化率突破50%，作為一個標志性轉折點，未來人口流向很可能會發(fā)生多層次的變化。在這個臨界點之前，人口的主導流向是從農村進入城市，尤其是進入大城市。第六次人口普查數據顯示，全國外來人口1.4億人，其中80%集中于上海、深圳、北京、東莞、廣州等50個城市，外來人口數量排名前十的城市的人口流入占比就高達43.2%。在此之后，人口的流向將從單一逐步走向多元：其一，鑒于中國的農業(yè)勞動生產率仍處于較低水平，農村仍然存在一定規(guī)模的勞動力，未來若能順利推動農業(yè)規(guī)模種植和農業(yè)工業(yè)化，農村仍有可能節(jié)約出不少勞動力，他們仍將繼續(xù)沿著從農村到城市的傳統(tǒng)道路遷移。其二，鑒于沿海及個別發(fā)達城市生活成本日益提升，且伴隨著流動人口的老齡化和工業(yè)崗位的內遷，未來將有部分流動人口返回內陸，甚至返回家鄉(xiāng)。其三，隨著交通一體化，中心城市和郊區(qū)之間的產業(yè)分工將發(fā)生變化，人口的重新分布也將是自然趨勢。
第二，從城鎮(zhèn)存量人口的分布結構看，盡管2011年中國的城鎮(zhèn)化率已突破50%，在6.9億城鎮(zhèn)常住人口中，卻只有60%左右居住在650多個城市（含直轄市、地級市和縣級市），仍有40%左右即2.8億左右的常住人口居住在近2萬個鎮(zhèn)區(qū)。
然而，從多個經濟指標衡量，鎮(zhèn)區(qū)和市區(qū)都存在較大的差距。從人口規(guī)�？矗袇^(qū)平均人口超過50萬人，而鎮(zhèn)區(qū)平均人口則在1萬人左右，這樣的人口密度不足以產生現(xiàn)代城市經濟所必需的規(guī)模效應和聚集效應；從產業(yè)和勞動力就業(yè)情況看，鎮(zhèn)區(qū)平均工業(yè)企業(yè)數量僅僅為市區(qū)的25%，平均就業(yè)人數不足市區(qū)的10%；從投資密度即建成區(qū)每平方公里獲得的投資規(guī)�？�，鎮(zhèn)區(qū)是市區(qū)的10%。在顯著的差距之下，鎮(zhèn)區(qū)由于人口密度低、企業(yè)規(guī)模小、基礎設施條件差，不僅無法充分吸納農村轉移人口，更無法實現(xiàn)城市經濟所必需的生產、消費、貿易和交通運輸的規(guī)模效應。因此，中國人口城鎮(zhèn)化的空間布局事實上是一個極為分化的狀態(tài)，最大的差距不是體現(xiàn)在大中小城市之間，也不是沿海與內陸城市之間，而是體現(xiàn)在市區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)之間�？紤]到這種現(xiàn)狀以及下一階段中國人口城鎮(zhèn)化轉型的主線索，中小城鎮(zhèn)向中小城市的轉型也將是一個關鍵環(huán)節(jié)。
第三，中國的人口城鎮(zhèn)化在很大程度上仍然是極不平衡的過程。首先，中國的人口城鎮(zhèn)化過程多是以勞動力為單位的流動，舉家外出的人口流動較少，這里的一個直接結果是勞動力的流動促進了中國非農產業(yè)部門的生產力的極大提升，但是由于缺少以家庭為單位的消費活動，流動的勞動力無法形成正常的城市消費，多余的生產能力則不得不依賴出口。其次，中國常住人口城鎮(zhèn)化和戶籍人口城鎮(zhèn)化也存在不一致。2011年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為51%（常住城鎮(zhèn)人口規(guī)模為6.9億人），但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為35%（戶籍城鎮(zhèn)人口為4.6億人），兩者差值達16個百分點。考慮到中國的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育和公共服務在一定程度上均與戶籍掛鉤，這種差距本身即意味著非戶籍人口，主要是遷移人口，并非真正意義上的城鎮(zhèn)居民。
第三個命題：中國未來城鎮(zhèn)化的落腳點在改革
從某種程度上說，圍繞城鎮(zhèn)化以推動改革將成為未來中國實體經濟領域最為重要的一條主線索。歷史上，中國城鎮(zhèn)化的過程也可視為一種改革的過程，正是基于土地用途轉換、人口流動、對外開放等一系列改革政策才使得中國的城鎮(zhèn)化能夠以史無前例的速度推進，并釋放巨大的改革紅利。站在當前的時點觀察，無論是進一步釋放城市增長的潛力，還是促進人口的城鎮(zhèn)化，改革都將是重要的環(huán)節(jié)和落腳點，土地改革、戶籍改革和融資體制改革則將成為最為關鍵的三個領域。
從土地改革來看，歷史上不同階段的土地改革為土地用途的轉換和投融資結構的轉變提供了基礎性條件，從而在不同階段為中國的城鎮(zhèn)化注入顯著的“制度紅利”。展望未來，如果能夠在現(xiàn)有土地制度的基礎上進一步啟動新的土地改革，那么也將為中國未來的城鎮(zhèn)化注入新的紅利。具體而言：其一是耕地流轉改革，目標是變分散種植為規(guī)模種植，提高農業(yè)勞動生產率，促使?jié)撛诘霓r村人口進入城市。其二是集體建設用地流轉改革，目標是克服城市建設用地指標約束。在中國當前的土地供給機制下，有的城市土地擴張速度過快，往往會透支規(guī)劃期內的用地指標額度，從而形成城市擴張的硬性約束。同時，由于不同城市的發(fā)展速度不同，用地指標的耗費速度也自然不同，一個明顯的結果是發(fā)達城市的指標約束更為緊張，欠發(fā)達城市的指標約束則相對寬裕。因此，為了解決土地指標的總量不足和區(qū)域錯配問題，目前不少地方正在試點的集體建設用地流轉有望成為下一階段土地制度改革的突破口之一，最有可能的兩種流轉方式分別是增減掛鉤和直接入市。其三是土地增值收益改革，這是實現(xiàn)轉移人口市民化的關鍵突破口，潛在的改革方向有兩個：在一次收益環(huán)節(jié)，提高農民在土地增值收益分配中的占比；在二次收益環(huán)節(jié)，改革土地出讓金的用途，以更大的比例用于城市轉移人口的公共支出。
從戶籍改革來看，改革的目標是實現(xiàn)城市居民和城市移民之間的機會均等和公共服務均等以及城鄉(xiāng)一體化。從目前各方凝聚的共識來看，戶籍改革的重點在于同步降低城鎮(zhèn)戶籍門檻和建立以可以攜帶的“最低公共服務包”為依托的居住證制度，以加強流動人口服務的公平性，促進流動。
從融資體制改革來看，中國推進新型城鎮(zhèn)化的瓶頸之一即是城市基礎設施融資，未來基礎設施投資正逐步從高鐵、高速公路和機場建設轉向地鐵、城際交通網，以及城市供水、燃氣管道和污水處理等公共設施。然而，在當前融資和財稅體制下，城市基礎設施融資依然存在諸多挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在地方政府缺少可持續(xù)的支柱稅種和主體稅源、公共服務責任和財力不匹配、地方債務負擔壓力較大、城市基礎設施建設過度依賴土地出讓收入等。需解決上述突出矛盾，需要政府進行必要的城市融資工具創(chuàng)新、財稅體制改革，以及土地制度改革等，從而打造可持續(xù)的城市融資方式。在這個前提下，市政債、房產稅、公私合營以及諸多金融創(chuàng)新工具都有可能在探索、規(guī)范和擴大的基礎上，成為可行的潛在融資方式。
總體上觀察，中國的城鎮(zhèn)化正處于一個大轉折的時間段。路漫漫其修遠兮，成就已寫入歷史，未來仍須探索，讓我們以積極樂觀的態(tài)度期待中國的城鎮(zhèn)化譜寫出新的歷史華章。