黨的二十屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)能源、鐵路、電信、水利、公用事業(yè)等行業(yè)自然壟斷環(huán)節(jié)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化改革。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)統(tǒng)一開放的交通運(yùn)輸市場(chǎng)的意見》明確提出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本依法依規(guī)參與鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)。伴隨鐵路投融資體制改革不斷深化，各地政府不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，社會(huì)資本參與高鐵建設(shè)取得顯著進(jìn)展。特別是以浙江杭臺(tái)高鐵（杭紹臺(tái)鐵路）、杭溫高鐵為代表的高鐵示范項(xiàng)目的改革創(chuàng)新實(shí)踐，為社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路提供了可復(fù)制推廣的有益經(jīng)驗(yàn)。
浙江高速鐵路引入民間資本的探索與實(shí)踐
2015年，國(guó)家出臺(tái)一系列政策，明確提出支持社會(huì)資本投資鐵路，推廣PPP模式（即政府和社會(huì)資本合作模式），鼓勵(lì)鐵路所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)向社會(huì)資本開放。浙江省決定在杭臺(tái)高鐵和杭溫高鐵項(xiàng)目中引入民間資本。2017年，杭紹臺(tái)鐵路項(xiàng)目簽約，成為中國(guó)鐵路史以及國(guó)企改革史上一個(gè)重要事件。2022年1月，國(guó)內(nèi)首條民資控股的高鐵杭臺(tái)高鐵（杭紹臺(tái)鐵路）正式開通。2024年9月，國(guó)內(nèi)第二條民資控股高鐵杭溫高鐵一期正式開通運(yùn)營(yíng)，其也是國(guó)務(wù)院混合所有制改革試點(diǎn)和國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)資本投資的“雙示范”項(xiàng)目。開通運(yùn)營(yíng)以來，杭臺(tái)高鐵和杭溫高鐵有效帶動(dòng)了沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。它們的成功建成和運(yùn)營(yíng)，對(duì)于鼓勵(lì)和擴(kuò)大民間資本參與鐵路建設(shè)投資、拓寬鐵路投融資渠道具有重要示范意義。從實(shí)踐過程來看，政府嚴(yán)格遵循市場(chǎng)規(guī)律，積極創(chuàng)新運(yùn)作模式，讓民間資本“敢投、愿投、進(jìn)得來、退得出”。
以往，鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入民間資本只授予經(jīng)營(yíng)權(quán)，其資產(chǎn)的所有權(quán)基本保留在政府手中。而浙江在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)將鐵路資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)直接授予民間資本控制的項(xiàng)目公司，給予了民營(yíng)企業(yè)資產(chǎn)所有權(quán)，進(jìn)一步給民間資本吃了“定心丸”。杭溫高鐵一期采用“建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交”模式運(yùn)作，合作期為34年，包括建設(shè)期4年、運(yùn)營(yíng)期30年。運(yùn)營(yíng)期間，政府將讓渡全部收益，并與社會(huì)資本方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；運(yùn)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目再移交給政府。
國(guó)內(nèi)大部分地區(qū)在引入民間資本的項(xiàng)目中，絕大部分都是由基層政府部門或事業(yè)單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)和簽約主體。浙江省為增加民營(yíng)企業(yè)參與兩個(gè)高鐵項(xiàng)目的吸引力，直接與項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)投資方簽訂投資協(xié)議，增加民營(yíng)企業(yè)的投資信心。2017年9月，由復(fù)星集團(tuán)牽頭的民營(yíng)聯(lián)合體與浙江省政府簽署杭臺(tái)高鐵PPP項(xiàng)目投資合同，首條民營(yíng)控股高鐵正式落地。同時(shí)，疊加省政府作為簽約主體，省市兩級(jí)平臺(tái)公司作為政府出資代表的雙重保障，增加了項(xiàng)目公司融資信用評(píng)級(jí)。
杭臺(tái)高鐵和杭溫高鐵連接起與杭州經(jīng)濟(jì)、社會(huì)交往密集的溫州、臺(tái)州兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)重地，是整體路網(wǎng)中的優(yōu)質(zhì)線位，也都是納入國(guó)家中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，浙江省優(yōu)先拿出這些優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，釋放出了最大的誠(chéng)意。同時(shí)，考慮不同社會(huì)資本的特點(diǎn)，優(yōu)化交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和建設(shè)管理模式，滿足不同社會(huì)資本的需求，增強(qiáng)項(xiàng)目的吸引力。不同的建設(shè)模式充分發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，提高了資源利用和項(xiàng)目建設(shè)效率。更為重要的是，堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享的原則，合理安排設(shè)計(jì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。確保高速鐵路項(xiàng)目民資“進(jìn)得來、能賺錢”。
浙江“民資入鐵”的成功經(jīng)驗(yàn)與啟示
“民資入鐵”的創(chuàng)新實(shí)踐離不開開放的市場(chǎng)環(huán)境和誠(chéng)信的政府信用，是地區(qū)和行業(yè)營(yíng)商環(huán)境的試金石。杭臺(tái)高鐵和杭溫高鐵項(xiàng)目的成功實(shí)踐彰顯了政府吸引和尊重民間資本的決心和誠(chéng)意，也充分體現(xiàn)了項(xiàng)目各方尊重經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律、遵循市場(chǎng)化原則的理性態(tài)度。
首先，誠(chéng)信履約是吸引民間資本的根本。政府在政策制定與執(zhí)行方面，保持相關(guān)政策和規(guī)定的連貫性和穩(wěn)定性，同時(shí)，堅(jiān)持換位思考，為投資者利益著想。如從項(xiàng)目的最初規(guī)劃到最終建成運(yùn)營(yíng)，政府對(duì)于民資參與的政策支持和優(yōu)惠措施始終如一，從而讓民資企業(yè)能夠放心地進(jìn)行長(zhǎng)期投資和運(yùn)營(yíng)。此外，政府建立起促進(jìn)民間投資和要素保障工作機(jī)制，加大民間投資項(xiàng)目支持力度。在合作中，政府與民資企業(yè)平等相待，建立“周調(diào)度、月協(xié)調(diào)”的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，充分尊重民資企業(yè)的意見和建議，共同協(xié)商解決項(xiàng)目中遇到的問題。
其次，專業(yè)擔(dān)當(dāng)是謀劃設(shè)計(jì)重大項(xiàng)目落地的基礎(chǔ)。民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域在我國(guó)少有實(shí)踐，更沒有控股高鐵的先例。浙江省堅(jiān)持先行先試，積極落實(shí)國(guó)家相關(guān)政策，落地社會(huì)資本投資鐵路示范項(xiàng)目。充分發(fā)揮行業(yè)主管部門、高端智庫、外部咨詢機(jī)構(gòu)等多方合力，深度研究鐵路項(xiàng)目特點(diǎn)，立足鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)規(guī)律，深度調(diào)研謀劃，深化投融資方案等研究。同時(shí)，根據(jù)不同項(xiàng)目的定位和建設(shè)要求，創(chuàng)新謀劃投融資方案和交易結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“一項(xiàng)一策”。
再次，服務(wù)優(yōu)化是民間資本持續(xù)發(fā)揮作用的關(guān)鍵。為持續(xù)推動(dòng)民間資本在高鐵項(xiàng)目中發(fā)揮作用，政府嚴(yán)格落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，對(duì)各類投資主體同等對(duì)待，不單獨(dú)對(duì)民間資本設(shè)置附加條件。同時(shí)，向民間資本推介重大工程和補(bǔ)短板清單、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈項(xiàng)目清單、完全使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目清單的3張項(xiàng)目清單，為民間資本更好了解和參與鐵路等重大項(xiàng)目提供平臺(tái)。
杭臺(tái)高鐵和杭溫高鐵的創(chuàng)新實(shí)踐，為社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路提供了可復(fù)制推廣的有益經(jīng)驗(yàn)。不過，高鐵領(lǐng)域作為典型的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷行業(yè)，民間資本在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)模式選擇等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革仍處于探索階段。未來，如何平衡好整體路網(wǎng)效益和安全運(yùn)營(yíng)，深化路網(wǎng)接軌權(quán)和運(yùn)行圖制定權(quán)改革等都迫切需要國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)鐵路領(lǐng)域市場(chǎng)化改革向縱深推進(jìn)。
?。ㄗ髡呦嫡憬?cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)政府監(jiān)管與公共政策研究院研究員）
