2025年是海南自由貿(mào)易港封關(guān)運作、擴大開放之年。封關(guān)運作標志著海南自由貿(mào)易港由起步階段到實質(zhì)性運作的全面轉(zhuǎn)型；標志著海南自由貿(mào)易港由政策準備到制度安排的全面轉(zhuǎn)型；標志著海南自由貿(mào)易港制度型開放進入新的重要起點，并將在我國自主開放、單邊開放中扮演獨特的角色。
《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》第11條提出“國家建立健全全島封關(guān)運作的海南自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度。”目前距離封關(guān)運作僅有幾個月時間，當務之急是建立“海南自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度”。由此，加緊推動海南自由貿(mào)易港核心政策落地，增強各方對海南自由貿(mào)易港發(fā)展前景的良好預期。
戰(zhàn)略目標是打造國家重要開放門戶
海南自由貿(mào)易港封關(guān)運作，就是要建立具有國際競爭力和影響力的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域，打造面向太平洋、印度洋的重要開放門戶。這是國家的重大戰(zhàn)略，是海南的歷史責任。
旅客在三亞鳳凰國際機場國際航站樓內(nèi)的免稅店選購商品?！ ⌒氯A社記者 楊冠宇 攝
第一，打造我國面向太平洋、印度洋的重要開放門戶。無論從區(qū)域合作的大趨勢看，還是從我國高水平開放戰(zhàn)略布局的需求看，支持海南自由貿(mào)易港依托地處印度洋、太平洋要沖的區(qū)位優(yōu)勢，充分發(fā)揮“重要開放門戶”作用，戰(zhàn)略意義重大。
服務于打造“重要開放門戶”的國家戰(zhàn)略目標，要學習借鑒國際自由貿(mào)易港的成功經(jīng)驗和制度安排，并從基本國情出發(fā)，研究提出“國家建立健全全島封關(guān)運作的海南自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度”的具體行動方案，增強海南自由貿(mào)易港在我國推進高水平開放戰(zhàn)略布局中的特殊作用。
第二，打造國家重要開放門戶需要建立海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度。海南自由貿(mào)易港封關(guān)運作，就是要實現(xiàn)由全國統(tǒng)一的海關(guān)監(jiān)管區(qū)域向“海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域”轉(zhuǎn)變；通過海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域的獨特優(yōu)勢，最大程度吸引各類經(jīng)營主體和優(yōu)質(zhì)要素集聚，增強區(qū)域輻射帶動作用。
當前，在封關(guān)運作的關(guān)鍵當口，要創(chuàng)新性研究提出“國家建立健全全島封關(guān)運作的海南自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度”的具體行動方案，以主動適應國際經(jīng)濟貿(mào)易規(guī)則發(fā)展和全球經(jīng)濟治理體系改革新趨勢，努力打造區(qū)域合作的戰(zhàn)略樞紐和高水平區(qū)域自由貿(mào)易的前沿地帶。
第三，打造國家高水平開放新前沿需要建立海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度。建立全島封關(guān)運作的海南自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度，實行不同于內(nèi)地的海關(guān)監(jiān)管體制與制度安排，要按照海南自由貿(mào)易港法提出的“積極開展國際交流合作”的實際需求，賦予海南經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的充分自主權(quán)，包括對內(nèi)制定本地區(qū)經(jīng)濟政策和對外貿(mào)易交往的自主性。由此，使海南自由貿(mào)易港在應對日益復雜多變的國際環(huán)境，特別是推進區(qū)域經(jīng)濟一體化等方面發(fā)揮獨特的重要作用。
重大任務是加緊核心政策落地
加緊海南自由貿(mào)易港核心政策落地，是封關(guān)運作的出發(fā)點、落腳點，是吸引集聚全球各類優(yōu)質(zhì)要素和經(jīng)營主體的重要條件。要以建立健全海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度，形成加緊核心政策落地的法治保障。
首先，“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”是海南自由貿(mào)易港核心政策。海南自由貿(mào)易港政策體系中，“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”是核心。其中，“零關(guān)稅”居“核心政策”的首位。“零關(guān)稅”不是簡單的關(guān)稅水平問題，它是自由貿(mào)易港制度安排的標志性特征，并由此帶動形成“低干預、高效能、絕大多數(shù)商品與貨物進出自由便利”的海關(guān)監(jiān)管制度性安排。
其次，核心政策落地直接依賴于海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度安排。國家建立健全全島封關(guān)運作的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度，就是要充分發(fā)揮海南獨立地理單元的獨特優(yōu)勢，通過清晰的制度邊界確立“海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域”地位，形成加快核心政策落地的穩(wěn)定預期。
從近些年海南自由貿(mào)易港建設(shè)的實踐看，受制于政策與體制掣肘，核心政策落地不及預期。例如，受制于統(tǒng)一的海關(guān)監(jiān)管體制，截至目前海南自由貿(mào)易港“零關(guān)稅”原輔料清單使用率僅為3.68%；島內(nèi)居民消費品“零關(guān)稅”政策作為核心政策之一，至今尚未出臺。在“簡稅制”改革等尚未啟動的情況下，2020年至2023年個人所得稅優(yōu)惠政策享惠僅為3.8萬人次。
第三，以海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度安排實現(xiàn)加緊核心政策落地的新突破。落實中央關(guān)于“加緊核心政策落地”的重要精神，當務之急是要盡快建立健全“海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度”，以實現(xiàn)絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅和進出自由便利的目標要求；要明確特殊稅收制度的法律定位，將特定行業(yè)所得稅優(yōu)惠政策向普惠性的“低稅率、簡稅制”的制度安排轉(zhuǎn)變，拓展特殊稅制的享惠范圍，增強企業(yè)獲得感。
基本要求是“一線放開、二線管住”
海南自由貿(mào)易港實行“一線放開、二線管住”，海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度是主要條件。毫無疑問，“一線放開”高度依賴建立健全的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度。
第一，建立海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度的首要任務是“一線放開”?！耙痪€放開”是國家重要開放門戶的本質(zhì)屬性。設(shè)置“二線”主要是為了建立并維系“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”為核心的自由貿(mào)易港政策體系的獨特性與不可復制性。要以“一線放開”的獨特優(yōu)勢集聚全球資源要素，在“一線放開”中逐步形成“二線管住、管好”的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度。
第二，服務于打造國家重要開放門戶的戰(zhàn)略目標支持海南放開“一線”、用好“一線”。當前，在區(qū)域自由貿(mào)易趨勢全面增強、國內(nèi)自貿(mào)試驗區(qū)實施戰(zhàn)略性提升的特定背景下，放開“一線”，要有利于內(nèi)地企業(yè)以海南自由貿(mào)易港為“總部基地”，自由便利地進入國際性、區(qū)域性市場投資布局。同時，要強化“一線”安全準入（出）監(jiān)管，加強口岸公共衛(wèi)生安全、國門生物安全、食品安全。
在“一線放開”中打造自主開放、單邊開放新前沿。例如，主動對接CPTPP（全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）服務貿(mào)易開放規(guī)則、知識產(chǎn)權(quán)保護等重要議題；主動對接CPTPP以及《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）數(shù)字貿(mào)易規(guī)則并率先突破。
第三，按照打造國內(nèi)國際市場重要交匯點的要求形成管好“二線”的制度安排。要按照海南自由貿(mào)易港法“加工增值達到一定比例的貨物，免征關(guān)稅”的創(chuàng)新要求，根據(jù)行業(yè)差異性制定實施10%至30%的差異化加工增值比例，將研發(fā)、設(shè)計、運輸、倉儲等生產(chǎn)性服務環(huán)節(jié)納入加工增值范圍，盡快實現(xiàn)島內(nèi)完全累積，并對相關(guān)貨物實施原產(chǎn)地信用監(jiān)管。
建議相關(guān)部門按照海南自由貿(mào)易港法第14條的要求，制定實施以“低干預、高效能”為主要特征的“二線”管理條例。
突出特點是實行“境內(nèi)關(guān)外”
“國家建立健全全島封關(guān)運作的海南自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度”特殊在何處？如何形成與“海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域”相適應的制度安排？這已成為當前最緊迫的重大問題。
第一，海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度的“特殊”體現(xiàn)。
當前，對于海南自由貿(mào)易港封關(guān)后的關(guān)稅體制有不同理解。一種主張認為，海南自由貿(mào)易港封關(guān)運作仍實行與內(nèi)地統(tǒng)一的海關(guān)監(jiān)管制度，其特殊性主要體現(xiàn)在開放領(lǐng)域的特殊政策安排。從近幾年的實踐看，仍難以破除加緊核心政策落地的體制掣肘。另一種主張認為，建立“單獨關(guān)稅區(qū)”的體制安排。總的看，目前尚不具備建立海南單獨關(guān)稅區(qū)的條件。
現(xiàn)實的選擇是“境內(nèi)關(guān)外”?！熬硟?nèi)關(guān)外”是“全島封關(guān)運作的海南自由貿(mào)易港海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度”的具體安排，其作為國家海關(guān)的組成部分，但實行特殊的監(jiān)管制度。這里的“關(guān)外”，是適應自由貿(mào)易港發(fā)展需求，基本實現(xiàn)貨物進出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是開放水平最高的海關(guān)特殊功能區(qū)。
“境內(nèi)關(guān)外”是自由貿(mào)易港的基本特征。隨著自由貿(mào)易港由“轉(zhuǎn)口貿(mào)易型”向“綜合型”轉(zhuǎn)變，“關(guān)外”不僅體現(xiàn)在貨物貿(mào)易，也體現(xiàn)在財稅、投資等經(jīng)貿(mào)制度安排。
“境內(nèi)關(guān)外”是海南自由貿(mào)易港法的基本要求。海南自由貿(mào)易港法第14條明確“貨物由海南自由貿(mào)易港進入境內(nèi)其他地區(qū)（以下簡稱內(nèi)地），原則上按進口規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)”，這實際上反映了“境內(nèi)關(guān)外”的特殊要求。
“境內(nèi)關(guān)外”將形成打造世界最高水平開放形態(tài)的基礎(chǔ)性條件。封關(guān)在即，要抓緊出臺海南自由貿(mào)易港作為“境內(nèi)關(guān)外”的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域的相關(guān)制度安排。
第二，形成具有“境內(nèi)關(guān)外”特征的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度的具體化安排。
建立以“零關(guān)稅”為核心的貿(mào)易自由便利的制度安排。將“一負三正”稅收清單轉(zhuǎn)變?yōu)檫M口征稅商品目錄清單，將“零關(guān)稅”政策向負面清單制度轉(zhuǎn)變；對除禁止、限制類外的貨物免于海關(guān)常規(guī)監(jiān)管。
全面實行低稅率、簡稅制。海南自由貿(mào)易港法第27條規(guī)定“全島封關(guān)運作時啟動增值稅、消費稅等稅費簡并改革”。基于此，要盡快啟動簡稅制改革，突破“累計居住滿183天”的限制，探索將東盟國家工作時間計入海南工作時長；對企業(yè)所得稅享惠主體實行負面清單管理。
加快建立“境內(nèi)關(guān)外”的經(jīng)濟貿(mào)易運行系統(tǒng)。要盡快明確“一線”“二線”的責任主體，實現(xiàn)“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”向“境內(nèi)關(guān)外”海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域的順利切換。
第三，制定形成“境內(nèi)關(guān)外”的法治保障。
海南自由貿(mào)易港法將全國人大及國務院的部分立法權(quán)限讓渡海南，是“創(chuàng)新法”“授權(quán)法”的突出體現(xiàn)。建議海南省相關(guān)部門在行使海南自由貿(mào)易港法規(guī)制定權(quán)時，要以變通立法為主要任務，用好“貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動”的創(chuàng)新空間，重點圍繞“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制”等核心政策涉及的上位法的具體規(guī)定，實現(xiàn)重要突破。
建議加快建立專業(yè)、高效的立法體制。按照因需立法的原則，向國內(nèi)招錄聘任知名法律專家組建專業(yè)性立法團隊，以提升地方立法質(zhì)量與效率；借鑒新加坡經(jīng)驗，將國際公約及高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則轉(zhuǎn)化為海南自由貿(mào)易港法規(guī)；利用好委托立法或吸引知名法律專家參與立法的立項、起草、論證、審議、評估等。
封關(guān)運作在即，當務之急是盡快確立“境內(nèi)關(guān)外”的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域制度，形成打造國家重要開放門戶、加緊核心政策落地的法治保障，增強各方對海南自由貿(mào)易港發(fā)展的預期。
（作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院院長、海南自由貿(mào)易港研究院院長）
