黨的二十屆三中全會提出，完善推動新一代信息技術、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫(yī)藥、量子科技等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和治理體系，引導新興產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。低空經(jīng)濟是新質(zhì)生產(chǎn)力的代表，政府監(jiān)管是低空經(jīng)濟治理體系的重要組成部分，是推動低空經(jīng)濟長期高質(zhì)量發(fā)展的基本保障。低空經(jīng)濟具有“小型輕量化、高頻次、高密度、靈活起降”的技術經(jīng)濟特征，這決定了必須建設契合低空經(jīng)濟發(fā)展特點、符合我國國情的低空經(jīng)濟監(jiān)管體系。
建立有效政府監(jiān)管體系夯實低空經(jīng)濟發(fā)展基礎
低空經(jīng)濟的核心是在3000米以下空域形成一個規(guī)模龐大的數(shù)字化、智能化、綠色化的全新交通運輸系統(tǒng)，包括低空航路設計開發(fā)、低空飛行器研發(fā)制造、低空飛行基礎設施建設管理、低空飛行綜合服務提供，以及基于低空飛行的衍生業(yè)態(tài)開發(fā)等重要組成部分。
低空經(jīng)濟正加速起飛，監(jiān)管體系必須同步建設、超前謀劃。作為一個全新的交通運輸系統(tǒng)，從二維的地面擴展到三維的天空，一切秩序和利益都要從頭建造，必須從一開始就緊守“飛行安全”底線，建立有效的政府監(jiān)管體系，這不僅是夯實低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的堅實基礎，更是前置條件。可以從四個方面來認識和把握低空經(jīng)濟政府監(jiān)管體系建設的迫切性。
一是從政府監(jiān)管與低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關系方面看，低空經(jīng)濟作為全新業(yè)態(tài)并具備廣闊發(fā)展前景的經(jīng)濟子系統(tǒng)，應該把握好規(guī)范與發(fā)展的辯證關系，政府監(jiān)管的目的是為了低空經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，極有必要在全社會切實樹立“在規(guī)范中發(fā)展”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展意識。二是從低空經(jīng)濟發(fā)展的資源基礎看，低空經(jīng)濟發(fā)展基于3000米以下空域資源開發(fā)，空域開放力度和管理水平直接決定低空經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Γ行п尫诺涂战?jīng)濟發(fā)展?jié)撃苡匈囉谔嵘沼虮O(jiān)管效率。三是從低空經(jīng)濟“飛行安全”運行保障看，低空航路的規(guī)劃開發(fā)、飛行規(guī)則設計、飛行申請批準，具有飛行安全保障的低空飛行器研發(fā)制造和商業(yè)運營，低空飛行的基礎設施建設和綜合服務提供等諸多方面，都有待于政府制定系統(tǒng)科學的監(jiān)管政策。四是從低空飛行的衍生風險看，隨著低空出行、物流、巡航、攝影、旅游等低空經(jīng)濟場景拓展和市場滲透率的顯著提升，必然衍生出數(shù)據(jù)安全、隱私保護等方面的風險，有待政府部門制定相關監(jiān)管政策加以規(guī)范。
建設低空經(jīng)濟政府監(jiān)管體系的重要考量
低空經(jīng)濟發(fā)展監(jiān)管體系建設需要充分考慮其獨特性，主要體現(xiàn)為以下幾方面。
快速響應性。低空經(jīng)濟建立在低空飛行的基礎上，飛行安全是底線要求，具有高頻次飛行特征的低空經(jīng)濟，其監(jiān)管需要建立快速有效的應急響應機制和事故處理程序，以應對可能的飛行事故和安全事件。
技術融合性。低空經(jīng)濟涉及航空器、人工智能、通信技術、氣象技術、動力電池、空中導航等多領域的技術融合，監(jiān)管需考慮技術的綜合應用和相互影響。同時，隨著5G、人工智能等新技術的發(fā)展，低空經(jīng)濟監(jiān)管需要不斷適應技術進步帶來的新挑戰(zhàn)和機遇。
應用場景多樣性。低空經(jīng)濟應用場景廣泛，包括農(nóng)業(yè)植保、電力巡檢、物流配送、城市交通等，不同場景的監(jiān)管要求和標準存在差異。
安全風險的復雜性。低空飛行活動涉及的安全風險因素多樣，包括航空安全、公共安全、隱私保護、環(huán)境安全等，監(jiān)管需全面考慮這些風險因素。如，低空經(jīng)濟的數(shù)字化、智能化特征要求監(jiān)管重視數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護，同時，低空飛行器可能對環(huán)境造成影響，如噪音、光污染等，監(jiān)管需要考慮環(huán)境安全的要求。
低空經(jīng)濟政府監(jiān)管體系建設的五大支撐點
根據(jù)低空經(jīng)濟的技術經(jīng)濟特征與我國的具體國情，面向低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政府監(jiān)管體系需要建立五大支撐點。
第一，強化理念創(chuàng)新，加快建立規(guī)范型激勵式新型監(jiān)管體系。當前社會各界對低空經(jīng)濟激勵發(fā)展政策討論較多，而對政府監(jiān)管討論主要集中在低空空域管理方面，缺乏系統(tǒng)全面的整體認識和把握，將監(jiān)管簡單地理解為“管理”“管制”，亟待糾正糾偏、解放思想、統(tǒng)一認識，為低空經(jīng)濟發(fā)展營造良好的認知環(huán)境?？茖W把握政府監(jiān)管的定位、類型、方式，統(tǒng)籌激勵式促進型監(jiān)管和底線式規(guī)范型監(jiān)管，探索建立以規(guī)范為底線、以激勵為導向的，與低空經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律和特征相適應的新型監(jiān)管體系，避免簡單“一刀切”，陷入收縮式限制型監(jiān)管，造成妨礙低空經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展的結果。
第二，強化多方協(xié)同，進一步深化低空空域管理改革。目前國家已對除禁飛區(qū)以外的300米以下空域開放，空域管理改革邁出了堅實步伐，為低空經(jīng)濟發(fā)展釋放了生產(chǎn)力。但在可預見的未來，隨著低空經(jīng)濟衍生業(yè)態(tài)的拓展，更高高度、更長距離、更多頻次的低空飛行需要必然快速增長，將對低空空域提出更多的需求。因此，迫切需要在深化改革試點基礎上，進一步高效推進空域分類和低空空域管理改革，顯著增加低空可飛空域，在全國各省份建立央地協(xié)同、部門協(xié)同的空域管理機制，實現(xiàn)飛行計劃“一站式”審批服務。
第三，強化數(shù)智賦能，探索建立全國統(tǒng)一的數(shù)字化智能化低空飛行調(diào)度監(jiān)管平臺。隨著低空經(jīng)濟在出行、物流、旅游、航拍等領域滲透率的提升，未來常態(tài)化城市空中飛行頻次將保持在每天10萬架次以上。管理如此之高飛行頻次的低空飛行，必須建立基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動的，“國家、省、市、縣垂直統(tǒng)一”的，集通信系統(tǒng)、監(jiān)控信息、反制系統(tǒng)、調(diào)度功能于一體的，具有高度智能化水平的低空經(jīng)濟飛行調(diào)度與監(jiān)管平臺。
首先，將低空空域變?yōu)榭啥?、可量化、可計算、可管理、可利用的時空數(shù)據(jù)空間，實現(xiàn)實景三維信息建模。其次，盡快建立全國統(tǒng)一的低空飛行器、飛行軌跡等數(shù)據(jù)采集標準，以此為基礎，建立全國統(tǒng)一的、覆蓋國家、省、市、縣四個層次的飛行控制平臺。再次，基于大數(shù)據(jù)挖掘開發(fā)智能化模塊，提升低空飛行申請審批、調(diào)度控制的智能化和精準性，切實提高運營管理效率。同時，在建設路徑上，建議按照試點先行、由點到面的步驟，統(tǒng)籌選擇數(shù)字化基礎條件和低空經(jīng)濟發(fā)展基礎較好的地區(qū)先行探索建設路徑、建設模式，待路徑探通、條件成熟后逐步覆蓋至全國各地。同時，鼓勵和支持各地積極構建低空經(jīng)濟數(shù)字化調(diào)度監(jiān)管平臺，以飛行主體監(jiān)管、飛行活動監(jiān)測、違法飛行反制等為核心場景，打造涵蓋飛行計劃申請和審批、航路劃設、分配和修正、非法飛行器識別、預警和處置等業(yè)務的“一網(wǎng)統(tǒng)管”智能調(diào)度平臺。
第四，強化龍頭支撐，加快制定低空飛行器適航標準與運營規(guī)則體系。目前垂直起降飛行器（eVTOL）因其適用于低空出行被業(yè)界寄予厚望。只有通過適航審定（包括獲取型號合格證和生產(chǎn)許可證）并申請獲取航空運營人運行合格證后，垂直起降飛行器才能進入商業(yè)化運營，但目前垂直起降飛行器還是新生事物，適航標準和運行規(guī)章在全世界都幾乎處于空白。建議發(fā)揮億航智能等行業(yè)龍頭企業(yè)的技術支撐作用，組建低空飛行器行業(yè)協(xié)會與細分領域分會，中國民用航空局牽頭并協(xié)同發(fā)揮行業(yè)協(xié)會專業(yè)力量，制定統(tǒng)一的低空飛行器適航標準與運營規(guī)則體系，以降低政策不確定性，穩(wěn)定行業(yè)發(fā)展預期。
第五，強化環(huán)境保障，加強面向低空經(jīng)濟的運行環(huán)境建設與監(jiān)管。低空經(jīng)濟是一個全新的經(jīng)濟子系統(tǒng)，其高質(zhì)量發(fā)展需要建立在高標準運行環(huán)境基礎上。
具體來看，一是盡快著手低空飛行器的起降點建設。低空飛行器起降點應涵蓋住戶、樓棟、小區(qū)、街道和區(qū)縣等層級，由相關部門制定統(tǒng)一建設和運營標準，各級地方政府委托城投公司等經(jīng)營主體建設管理。二是完善面向低空經(jīng)濟發(fā)展的相關法律法規(guī)。比如，針對低空經(jīng)濟可能涉及的數(shù)據(jù)安全與隱私保護等問題，應及早制定相應的法律法規(guī)。三是先行先試逐步打造低空飛行服務體系。選擇中小無人機為主體的超低空（600米以下）飛行為主先行先試，從已經(jīng)成熟的警務航空和大體量的政務航空應用向外拓展，打造安全、可靠的低空服務體系，再逐步接入民用低空飛行服務市場。四是加大氣象、地理空間等數(shù)據(jù)挖掘與開發(fā)，支撐低空飛行安全保障。低空飛行涉及氣象條件、地形地貌、樓宇高度等復雜的環(huán)境因素，這些領域的數(shù)據(jù)挖掘和開發(fā)利用對于保障低空飛行安全必不可少，應加大氣象、國土、住建等部門的協(xié)同，在歸集、標準化相關數(shù)據(jù)后接入飛行控制平臺。五是加強對“穿越機”散裝式制造和飛行監(jiān)管。由相關部門摸排“穿越機”組裝的上下游產(chǎn)業(yè)鏈總體情況，建立相關組裝準入標準和產(chǎn)品規(guī)范，明確相關行為后果懲處原則。
?。ㄗ髡叻謩e系：浙江省新型重點專業(yè)智庫“浙江財經(jīng)大學中國政府監(jiān)管與公共政策研究院”教授；浙江省經(jīng)濟信息中心高級經(jīng)濟師。本文系國家社科基金重點項目《低空經(jīng)濟發(fā)展中的政府監(jiān)管體系設計與實施路徑研究》的階段性成果）
