長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方依賴“土地財(cái)政”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近些年來(lái)，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整、城鎮(zhèn)化步伐放緩等原因，土地出讓收入下降，“土地財(cái)政”也陷入困境，亟待轉(zhuǎn)型。促進(jìn)“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型，需從完善土地產(chǎn)權(quán)制度，科學(xué)劃分事權(quán)財(cái)權(quán)，理順政府間財(cái)政關(guān)系，增加地方自主財(cái)力，拓展地方稅源，規(guī)范土地融資機(jī)制等方面著力。
“土地財(cái)政”的發(fā)展歷程與特點(diǎn)
“土地財(cái)政”模式的興起可以追溯到1994年分稅制改革，以“收入權(quán)力逐步集權(quán)、支出責(zé)任維持下放”為特征的分稅制改革重塑了央地政府間財(cái)權(quán)和事權(quán)的分配格局，雖然有效解決了“兩個(gè)比重”下降的問(wèn)題，但也加大了地方財(cái)政收支平衡壓力。
分稅制改革后，受制于可自由支配財(cái)力的減少，地方政府謀求財(cái)力來(lái)源的意愿增強(qiáng)，土地以其要素稀缺性、換取收入的直接性等特性，很快成為地方政府在預(yù)算軟約束背景下快速謀取收入的重要途徑。同期推進(jìn)的城鎮(zhèn)土地使用制度改革一方面從立法層面給予了地方政府租售土地的權(quán)力，另一方面形成了有償、有期限的土地流轉(zhuǎn)制度，為地方政府的“土地財(cái)政”模式打下了制度基礎(chǔ)。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)化改革與住房分配貨幣化，全社會(huì)改善居住條件的訴求推高了土地的估值，帶來(lái)房地產(chǎn)相關(guān)稅收、土地出讓收入持續(xù)增長(zhǎng)。
“土地財(cái)政”發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：首先，收入組成具有多樣性。主要包括地租性“土地財(cái)政”收入、與土地相關(guān)的稅收收入以及依托政府信用，以土地為抵押取得的融資收入。其次，“土地財(cái)政”模式下的地方政府對(duì)不同類型土地的出讓具有策略性。一方面，政府以低價(jià)出讓工業(yè)用地的方式來(lái)降低企業(yè)的用地成本，吸引企業(yè)投資；另一方面，政府通過(guò)高價(jià)出讓商住用地獲取土地出讓金收入，帶動(dòng)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與城市化發(fā)展。第三，以土地抵押融資為基礎(chǔ)的“土地金融”模式逐漸興起。為了彌補(bǔ)城市建設(shè)資金的不足，地方政府著力于搭建各類投融資平臺(tái)籌集信貸資金。
根據(jù)“土地財(cái)政”覆蓋范圍的大小，“土地財(cái)政”收入可分為小、中、大三個(gè)口徑。以小、中口徑“土地財(cái)政”收入/（地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入+地方政府性基金本級(jí)收入）為測(cè)算方法，小口徑“土地財(cái)政”收入占地方財(cái)政收入的比重在2011年為35.76%，于2020年達(dá)到最大值44.3%后下降，2023年比重為30.90%。中口徑“土地財(cái)政”收入占地方財(cái)政收入的比重在2011年為44.83%，2015年降至37.95%后，2016年至2020年呈上升趨勢(shì)，在2020年達(dá)到最大值54.66%后比重下降，2023年為41.00%。由此可見(jiàn)，地方財(cái)政收入對(duì)“土地財(cái)政”收入的依賴程度在震蕩中基本保持穩(wěn)定。
“土地財(cái)政”的歷史作用和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
“土地財(cái)政”作為驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要因素，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮了重要作用。
第一，土地出讓收入與土地融資是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要資金來(lái)源。2011年至2023年，我國(guó)地方國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入年均增長(zhǎng)5.11%，對(duì)地方事權(quán)支出的平均支撐力為21.57%。地方政府在一級(jí)土地市場(chǎng)上，通過(guò)土地出讓獲得相應(yīng)收入，以此提供工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展資金，并吸引眾多勞動(dòng)力向城市聚集。同時(shí)，在土地二級(jí)市場(chǎng)上，地方政府通過(guò)土地抵押貸款，獲得數(shù)倍于直接土地交易收益的收入，對(duì)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化起到了“杠桿化”的推動(dòng)作用。
第二，土地稅收是地方政府一般預(yù)算的重要組成部分。1994年分稅制改革后，地方一般公共預(yù)算收入的自給率不斷下降。作為“土地財(cái)政”收入的一部分，土地稅收在2011年至2023年間增長(zhǎng)了125.29%，其占地方本級(jí)收入的比重始終保持在15%到20%之間，與所得稅對(duì)地方本級(jí)收入的貢獻(xiàn)相當(dāng)。
第三，土地出讓收入發(fā)揮公共財(cái)政的部分作用?！巴恋刎?cái)政”模式下，地方一般公共預(yù)算主要用于政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而城市建設(shè)等基礎(chǔ)性投入主要來(lái)自“土地財(cái)政”。以2014年土地出讓金安排的支出為例，不考慮土地出讓金在前期直接與土地開(kāi)發(fā)相關(guān)的道路、供水、供電、通訊、土地平整等支出上的巨大投入，城市建設(shè)支出與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出合計(jì)占支出總額的11.71%，“土地財(cái)政”收入較好地彌補(bǔ)了公共財(cái)政收入不足所造成的公共財(cái)政職能缺失的問(wèn)題。
“土地財(cái)政”在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也引發(fā)了土地資源浪費(fèi)與土地資源配置扭曲、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡與產(chǎn)業(yè)空心化、地方政府債務(wù)、財(cái)政支出偏好異化等一系列問(wèn)題與矛盾，尤其是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化使“土地財(cái)政”陷入難以持續(xù)的境地。
第一，近年來(lái)受老齡化等因素影響，我國(guó)住房總需求下降，對(duì)土地出讓收入構(gòu)成了直接沖擊。第二，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)65%，在未來(lái)城鎮(zhèn)化步伐放緩的前提下，由于城鎮(zhèn)化擴(kuò)張導(dǎo)致的土地需求趨于下降。第三，當(dāng)前在高質(zhì)量發(fā)展的背景下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地的需求逐漸降低，傳統(tǒng)的通過(guò)出讓土地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“以地謀發(fā)展”模式也已不再符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化。第四，地方政府長(zhǎng)期采取的“注入土地-土地抵押-城市建設(shè)-土地升值-土地出讓-還債”的模式也面臨巨大挑戰(zhàn)?；诖耍枰鸩浇档偷胤秸畬?duì)“土地財(cái)政”的依賴程度，并謀求“土地財(cái)政”加快轉(zhuǎn)型，探索一條可持續(xù)的公共資源生財(cái)?shù)缆贰?/p>
深化改革推進(jìn)“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型的政策建議
為促進(jìn)“土地財(cái)政”在新發(fā)展階段的有效轉(zhuǎn)型，應(yīng)進(jìn)一步深化改革，為此提出以下政策建議：
第一，完善公有制下的土地產(chǎn)權(quán)制度與土地管理制度。一是構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的征地補(bǔ)償機(jī)制，完善征地補(bǔ)償制度，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益；二是推進(jìn)農(nóng)村承包地與農(nóng)村宅基地的有償退出機(jī)制，制定合理的承包地與宅基地價(jià)值評(píng)估機(jī)制和退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，助力農(nóng)民向城市自由流動(dòng)并獲得合理的土地收益；三是推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革。
第二，合理劃分政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)。一方面，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)。明晰中央與地方事權(quán)責(zé)任邊界，避免委托地方代行中央事權(quán)，同時(shí)，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)垂直化管理。另一方面，合理劃分政府間財(cái)權(quán)。在央地政府間合理劃分稅種，如將消費(fèi)稅逐步劃定為地方稅。同時(shí)要適當(dāng)下放財(cái)權(quán)，如下沉部分非稅收入管理權(quán)限至地方，在提高地方財(cái)力的同時(shí)也有利于調(diào)動(dòng)地方規(guī)范非稅收入管理的積極性，還要進(jìn)一步考慮如何完善增值稅和企業(yè)所得稅分享規(guī)則。
第三，完善政府間轉(zhuǎn)移支付體系。一是要推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行模式向法治化轉(zhuǎn)變，做到政府間轉(zhuǎn)移支付活動(dòng)的“有法可依、有法必依”；二是要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金分配結(jié)構(gòu)，逐步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付比重，降低欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的專項(xiàng)資金配套要求；三是要建立以績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果導(dǎo)向?yàn)楹诵牡募?lì)約束機(jī)制，制定科學(xué)考核指標(biāo)，加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用力度，確保將轉(zhuǎn)移支付資金用在刀刃上。
第四，規(guī)范土地出讓金收支管理機(jī)制。一是完善土地收入共享機(jī)制，土地出讓增值收益應(yīng)依據(jù)城市發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控需求在中央、省和市（縣）三級(jí)政府間共享分配；二是完善土地出讓收支預(yù)算制度，要根據(jù)年度征地規(guī)劃、規(guī)定的資金用途等標(biāo)準(zhǔn)制定土地出讓支出預(yù)算，提升土地出讓資金使用的效率和透明度；三是完善土地專項(xiàng)基金使用制度，明確規(guī)定投資型土地收益基金的計(jì)提比例、用途等核心制度，逐步形成健全的資金使用監(jiān)督檢查機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。
第五，規(guī)范土地融資管理。一是要嚴(yán)格管控土地抵押規(guī)模，嚴(yán)控地方政府以土地資產(chǎn)為擔(dān)保的融資行為，不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司；二是要加快地方融資平臺(tái)改革轉(zhuǎn)型，推動(dòng)城投平臺(tái)轉(zhuǎn)型為普通經(jīng)營(yíng)性國(guó)企，逐步從融資導(dǎo)向的政府平臺(tái)轉(zhuǎn)型為價(jià)值導(dǎo)向的經(jīng)營(yíng)企業(yè)，體現(xiàn)“市場(chǎng)化、規(guī)范化和科學(xué)化”的轉(zhuǎn)型取向；三是加強(qiáng)與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作，實(shí)現(xiàn)相關(guān)數(shù)據(jù)的對(duì)接共享，構(gòu)建土地、銀行和證券聯(lián)手防范金融風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制。
第六，完善地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理，護(hù)航新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。一是鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施供給主體多元化，激勵(lì)民營(yíng)企業(yè)以獨(dú)資、控股等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；二是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制，多渠道拓展資金來(lái)源，對(duì)于符合條件的城建項(xiàng)目，可通過(guò)申請(qǐng)財(cái)政專項(xiàng)資金、政府產(chǎn)業(yè)投資基金、政策性銀行低息貸款等方式籌措建設(shè)資金；三是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行績(jī)效考核，廣泛開(kāi)展投融資項(xiàng)目全流程績(jī)效評(píng)估，做到“前期有論證、事中有跟進(jìn)、事后有評(píng)估”。
第七，大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)稅收“開(kāi)源”增收。一是通過(guò)積極財(cái)政政策促進(jìn)戰(zhàn)略性創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展，要進(jìn)一步健全和完善支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策體系，也要通過(guò)財(cái)政出資設(shè)立投資基金，帶動(dòng)國(guó)有資本、社會(huì)資本和地方財(cái)政共同投入；二是持續(xù)優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，大力促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要全面落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)政策制度，加快廢除含有地方保護(hù)、市場(chǎng)分割、指定交易、主體歧視等妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的政策；三是擴(kuò)大高水平對(duì)外開(kāi)放，更大力度吸引和利用外資，要持續(xù)加大對(duì)外資的政策支持力度，為外商投資企業(yè)在地方投資創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境，使外資企業(yè)產(chǎn)生良好發(fā)展預(yù)期，形成穩(wěn)外資、促就業(yè)、增稅源的正向循環(huán)。
?。ㄗ髡邌挝唬褐心县?cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）
