在國務(wù)院將剝離融資平臺政府融資職能作為2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的背景之下，《經(jīng)濟參考報》記者在多地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方的融資平臺公司形同于基層主政官員開的“皮包公司”，專職人員只有兩三個人，融資平臺公司與職能部門或事業(yè)單位兩塊牌子一套班子。而在地方政府庇護下，一些緩釋風險的規(guī)范融資措施被當成“耳旁風”，采用回購方式舉借政府性債務(wù)、地方政府繼續(xù)違規(guī)向融資平臺公司注資或提供擔保、土地儲備中心違規(guī)與融資平臺公司一體化運作等行為屢禁不止，融資平臺經(jīng)營風險和債務(wù)風險也越積越多。在這背后，融資平臺公司一方面承擔政府投融資職能，一方面又被當作市場主體與金融機構(gòu)對接，畸形的運營模式使其游離于監(jiān)管之外。
融資平臺買好車供地方官員享用
一位縣級干部的抽屜里曾一度放著多個平臺公司的各種印鑒，外出融資像“討米”，一個皮包就能全裝走。哪個公司適合融資，就用哪家公司的手續(xù)。
《經(jīng)濟參考報》記者采訪了解到，目前各地融資平臺公司經(jīng)營水平參差不齊，在一些欠發(fā)達地區(qū)融資平臺公司類似工作專班，員工從上至下都是職能部門工作人員。
在湖南，近期整頓之前很多區(qū)縣市的融資平臺，掌門人是一群基層主政官員，公司則形同“皮包公司”。記者在一個縣級市與當?shù)胤止茴I(lǐng)導、財稅干部、四大平臺公司負責人座談，一個小小會議室就能把人湊齊。這些公司董事長往往由各地常務(wù)副市長、副縣長等兼任。公司幾個關(guān)鍵人物，都是當?shù)卣块T負責人。
一位縣級干部說，他的抽屜里曾一度放著多個平臺公司的各種印鑒，外出融資像“討米”，一個皮包就能全裝走。哪個公司適合融資，就用哪家公司的手續(xù)。相關(guān)的公司，有的專職人員就那么兩三個人。這些公司的掌門人，雖然都做著幾千萬、幾億元的買賣，但沒有激勵和考核機制，一些公司員工只是政府投融資的辦事人員，拿的還是科級、處級每月數(shù)千元不等的工資。
在湖北的一些地方，融資平臺公司與職能部門或事業(yè)單位是兩塊牌子一套班子。一家城投公司負責人說：“公司與市土地儲備中心一體化運營，36個人都是事業(yè)編制，編制就掛在土地儲備中心下面�！痹诹硗庖粋�地市，城投公司員工同樣也都是事業(yè)編制，因為城投公司還有一個身份，即城市建設(shè)資金管理辦公室。
融資平臺公司政企不分的運營模式讓一些黨政領(lǐng)導找到了不遵守廉政規(guī)定的借口。湖南一個縣近期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全縣公務(wù)車輛編制核定為387輛，實際在用公務(wù)車數(shù)量卻多于此數(shù)，存在的問題是超標準配備、超編制配備，以企業(yè)、私人及協(xié)會等名義購置，以各種名義長期借用、調(diào)用車輛。清理整頓中，該縣縣委書記帶頭交出一輛排量3.5L的豐田漢蘭達越野車，此車購買于2011年12月，產(chǎn)權(quán)登記單位為縣城投公司，而使用單位為縣委辦。
該縣相關(guān)負責官員告訴記者，他們在自查自糾中發(fā)現(xiàn)的情況，融資平臺買好車供地方主要領(lǐng)導干部享用，在其周邊地方乃至全國范圍內(nèi)都具有普遍性，是一個潛規(guī)則。
公司董事不知融資投向
“比如近期平臺有個基建項目做一項前置審批，審批報告竟然馬虎到搞錯了地名，原來所謂審批就是在現(xiàn)成的模板上換個地名，這次露餡是替換時把關(guān)鍵字輸錯了！”
一方面承擔政府投融資職能，一方面又被當作市場主體與金融機構(gòu)對接，畸形的運營模式使融資平臺公司游離于監(jiān)管之外，既不遵守市場基本規(guī)律，完全聽命于行政指令；又缺乏外部監(jiān)管，風險控制的一些措施在實際操作中難以落實。
從前置審批監(jiān)督看，一些基層干部反映職能部門對于融資平臺公司現(xiàn)在是收費的多，服務(wù)的少，負責的沒有。湖南一個地級市融資平臺公司負責人說，政府的監(jiān)管可以用一句話概括，“收費名目繁多，收費太高�！泵總�項目的立項從可研報告編制、評審到環(huán)評、交通評審、能源、水土農(nóng)林，無處不收費，整個算下來評審費用占到項目總成本的2%左右，有些審批收錢之后就走個過場。
他說，“比如近期平臺有個基建項目做一項前置審批，審批報告竟然馬虎到搞錯了地名，原來所謂審批就是在現(xiàn)成的模板上換個地名，這次露餡是替換時把關(guān)鍵字輸錯了！”
事前監(jiān)督流于形式，事中、事后監(jiān)督也落實不了。不少擔任融資平臺公司董事的國資委、發(fā)改局基層干部抱怨，融資平臺公司既是政府的職能部門，又是市場中的法人主體，雙重角色不倫不類，作為董事一年下來難得開一次董事會，別說監(jiān)管，連公司經(jīng)營狀況、融資投向都不清楚。
中部省份一地市國資局副主任說，融資平臺公司與一般的國有企業(yè)有差異，說不清是一個什么概念。既是企業(yè)，又是一個正縣級單位，與國資局平級，雙方都有分管市長，怎么監(jiān)管？而且融資平臺公司都是直接圍繞市委市政府的核心工作在轉(zhuǎn)，很多決策國資委沒有發(fā)言權(quán)。
一名基層發(fā)改局干部說，國家發(fā)改委將預審權(quán)限下放給省級發(fā)改部門后，地方發(fā)改部門承擔起企業(yè)債券風險防控、存續(xù)期監(jiān)管工作，這種監(jiān)管實施起來很難，就像同級紀委監(jiān)管不了同級黨委。城投的大項目往往都是地方主要領(lǐng)導的指令，發(fā)改部門只能配合，明明知道項目實際投向與申報書不符，也不可能去拆穿。
從融資平臺公司內(nèi)部看，員工紛紛留有后路，無人對公司負責。湖南一個縣融資平臺公司面臨清理，大多數(shù)“高管”選擇辭職，回去繼續(xù)做自己的公務(wù)員，因為他們認為平臺公司沒前途、不靠譜。湖南一些干部認為，這種縣級平臺樹倒猢猻散的局面，可能在一些政府性投融資項目上形成管理盲區(qū)，有的融資平臺公司負責人在寫了辭職報告后連電話都不想再接。
風險累積令行不止
在地方政府庇護下，一些緩釋風險的規(guī)范融資措施被當成“耳旁風”，一些平臺公司不僅不清理、制止，還在繼續(xù)違規(guī)操作，飲鴆止渴。
缺乏外部監(jiān)督，公司管理層又沒有動力為企業(yè)長遠考慮，融資平臺公司的風險不斷累積。同時，與地方政府深度捆綁在一起的融資平臺公司，對國家相關(guān)部委的一些緩釋風險的措施也打折執(zhí)行，繼續(xù)采取違規(guī)辦法和手段融資，放大杠桿。
記者了解到，一些融資平臺公司只考慮眼前投資需求，不計成本發(fā)債。去年底、今年初市場利率達到歷史性高點時，還是有城投公司在這個時點發(fā)債，債王頻出。還有基層發(fā)改部門干部擔憂，有的地區(qū)的融資平臺公司可能風險已經(jīng)很大，但融資平臺公司沒有進行預警，任由風險發(fā)展直至爆發(fā)。如2011年4月，云南省公路開發(fā)投資有限公司向其債權(quán)銀行發(fā)函稱：即日起只付息不還本，該公司在建行、國開行、工行等十幾家銀行貸款余額近千億元，大大超過了其償債能力。
記者在調(diào)查中了解到，在地方政府庇護下，一些緩釋風險的規(guī)范融資措施被當成“耳旁風”，一些平臺公司不僅不清理、制止，還在繼續(xù)違規(guī)操作，飲鴆止渴。經(jīng)梳理，以下三種融資行為被多次叫停，然而目前仍然普遍性地運用。
——大范圍采用回購方式舉借政府性債務(wù)行為，即BT模式。去年國家四部委下發(fā)的463號文明確規(guī)定地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以BT方式舉借政府性債務(wù)。然而，在融資額達不到投資需求時，融資平臺公司仍普遍性地采用BT模式彌補不足，一些公司還公開地將此作為企業(yè)的經(jīng)營創(chuàng)新。
——一些地方政府繼續(xù)違規(guī)向融資平臺公司注資或提供擔保。2010年國辦19號文、去年的463號文均要求堅決制止地方政府違規(guī)擔保承諾行為。然而，在融資平臺公司從信托、基金公司等影子銀行融資時，地方政府提供擔保函現(xiàn)象仍然大量存在。記者隨機登陸一家信托公司網(wǎng)站，正處于募集期的金禹水投集合資金信托計劃公開信息披露顯示，“常德市財政局作為直接還款人，承諾到期償還債務(wù)，還款來源有保障。”
——土地儲備中心違規(guī)與融資平臺公司一體化運作。2012年11月，國土資源部等四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》明確指出，國土資源主管部門統(tǒng)一歸口管理土地儲備工作。463號文也明確要求地方各級政府不得授權(quán)融資平臺公司承擔土地儲備職能和進行土地儲備融資。不過，不少地方采取拖延政策，將土地儲備中心掛在城投公司名下，有的還是兩塊牌子一套班子運作。一家投融資平臺負責人說：“土地是融資平臺公司的命根子，如果真的剝離了，融資平臺也就走到頭了。”
《經(jīng)濟參考報》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前一些地方政府融資平臺公司融資能力接近枯竭，債務(wù)風險快速累積。有關(guān)專家提醒，在推進平臺公司轉(zhuǎn)型實際操作過程中，切不可操之過急，只能以時間換空間。同時啟動配套改革，嚴格實施預算法，逐步擴大地方發(fā)債自主權(quán)，建立地方舉債剛性約束機制，從源頭上控制地方支出規(guī)模、舉債規(guī)模。
做實融資平臺造血功能
在專家和業(yè)內(nèi)人士看來，地方政府融資平臺公司的債務(wù)數(shù)額大、風險鏈條長。短期看，在規(guī)范、清理的時候，不能讓其自生自滅，得通過注資、賦予特許經(jīng)營權(quán)等形式繼續(xù)扶持，使其有實際業(yè)務(wù)，通過多元化經(jīng)營增強償債能力。
中南財經(jīng)政法大學財稅學院教授梅建明認為，一是進一步整合和開發(fā)公共資源，例如熱、電、水、公共交通、停車場、空間廣告、地下管網(wǎng)等，提供相關(guān)公用事業(yè)、旅游、會展、廣告等服務(wù)，獲取較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流。二是發(fā)揮平臺公司各子公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的技術(shù)、管理優(yōu)勢，對外提供工程代建、工程項目管理、園林綠化、環(huán)保代建等業(yè)務(wù)。改善城投公司經(jīng)營格局。
也有基層干部建議，為增加城投公司現(xiàn)金流，將行政事業(yè)單位的閑置資產(chǎn)，無償劃撥給城投公司處置。孝感國資委相關(guān)負責人郭振說，一個地市有100多家行政事業(yè)單位，初步統(tǒng)計了一下，大一點的行政事業(yè)單位閑置資產(chǎn)可能有3000萬元，小的也有幾百萬元，一個地級市行政事業(yè)單位的閑置資產(chǎn)估計有10億元。
對于融資平臺而言，最大的風險是流動性風險，當在某一個時點出現(xiàn)兌付危機時，如果能夠及時地提供流動性資金，就能活過來。但是這種應(yīng)急救助目前還缺乏制度性安排。
梅建明教授建議，以融資平臺公司為中心，建立城市建設(shè)償債基金，進一步鎖定城建項目投資償債資金來源。償債基金應(yīng)按照債務(wù)余額一定比例進行提取，由財政部門進行監(jiān)管，納入財政預算，融資平臺公司進行運作和實施，為公益性項目的債務(wù)償還提供保障。償債基金來源主要來自土地出讓收入、財政預算收入和各類城建項目的行政性收費等。
記者了解到，從銀行層面，監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)著手研究緩釋存量債務(wù)風險的辦法，并制定有規(guī)范性的處置意見。湖北銀監(jiān)局局長鄧智毅建議，對于地方融資平臺要遵循“總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的原則，審慎穩(wěn)妥地防范和化解風險。既要嚴格認真執(zhí)行中央政策，又要靈活把握操作力度；既不能讓平臺公司放任自流，也不能“一刀切”把平臺搞死；既要最大限度地保護銀行債權(quán)安全，也要適當照顧地方合理的經(jīng)濟發(fā)展訴求；既要通過金融政策來化解自身財政矛盾和問題，也要通過財政政策來化解金融矛盾和問題。
完善公司治理結(jié)構(gòu)
有關(guān)專家還建議，融資平臺公司還應(yīng)加快經(jīng)營方式上的轉(zhuǎn)型，由政府主導的公司治理模式向政府與市場共同發(fā)揮作用的公司治理模式轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用，賦予企業(yè)更多的自主經(jīng)營權(quán)，形成政府所有、公司自我運營的、市場化主導的公司治理結(jié)構(gòu)和運營模式。
根據(jù)梅建明等專家的建議，其具體辦法包括：
——建立公益性項目和市場化項目的“分類經(jīng)營，分業(yè)管理”機制。分類經(jīng)營是指根據(jù)項目的屬性采取不同的運營模式：對于經(jīng)營性項目，項目決策、融資、建設(shè)、管理及運營完全由融資平臺公司自行確定，相關(guān)收益歸融資平臺公司所有；對具有一定的盈利性的準經(jīng)營性項目，不能實現(xiàn)完全自我平衡，地方政府應(yīng)輔之一定的優(yōu)惠政策；對于公益性項目，則應(yīng)該完全由政府承擔，在欠發(fā)達地區(qū)，地方政府應(yīng)當給予相應(yīng)的政策資源來補償公司的虧損，融資平臺則可適當舉債。
——建立具有獨立性、相互制約制衡、決策高效的董事會和監(jiān)事會制度。董事長與執(zhí)行董事應(yīng)全職負責公司管理，避免兼職分散精力。董事會嘗試引進1名到2名獨立董事，提高董事會的決策能力和水平，解決“自己管自己”模式下制衡機制缺失的局面。同時禁止政府公務(wù)員兼任融資平臺公司非執(zhí)行董事，減少行政力量對董事會運作的干擾。經(jīng)理層全部實行聘用制，即職能部門工作人員擔任公司高管將不再享有行政及事業(yè)編制，與原有單位完全脫鉤，完全按企業(yè)化、市場化標準進行管理，根據(jù)業(yè)績考核實行年薪制，調(diào)動經(jīng)理層的積極性和創(chuàng)造性。
——建立公益性項目政府資源平衡配置機制。地方政府在委托融資平臺公司進行公益性項目建設(shè)的同時，明確公益性項目的資金來源和償還方式，實現(xiàn)社會效益和企業(yè)效益、政府需要與企業(yè)能力之間的平衡。根據(jù)項目投入產(chǎn)出平衡方案，通過財政補貼、稅收返還、土地劃撥等政策扶持來反哺公司在公益性項目上的虧損，即使現(xiàn)階段不能平衡，也要明確在未來一定時間內(nèi)實現(xiàn)自我平衡，并最終實現(xiàn)融資平臺公司在公益性項目建設(shè)上的良性循環(huán)機制。
建立舉債剛性約束機制
專家認為，融資平臺公司高負債的深層次原因在于長期以來，地方財力與支出責任不匹配，地方黨政干部靠投資拉動區(qū)域經(jīng)濟增長的擴張式思維慣性根深蒂固，舉債行為缺乏剛性約束，毫無節(jié)制。要從根本上解決融資平臺公司的現(xiàn)實困境，需要糾正這些體制機制性錯位，增加地方財政性收入，建立規(guī)范的舉債融資體制。
建立地方的舉債約束機制，對增速上限、債務(wù)規(guī)模上限出臺明確的指標。湖北省農(nóng)發(fā)行信貸三處處長郭艾說，應(yīng)該從國家層面對地方債務(wù)膨脹速度做出指引，把速度降下來，比如設(shè)定每年的債務(wù)增速不能超過地方財政收入增長水平。
方正東亞信托公司首席風險官方灝建議，除了對債務(wù)規(guī)模增速設(shè)置上限，還需要對區(qū)域債務(wù)總量規(guī)模設(shè)置上限，倒逼風險高的地區(qū)降低投資強度。他說，當前的約束往往針對單個融資平臺公司、單個業(yè)務(wù)，信貸資金少了，其他的融資新花樣又出來了，融資成本越調(diào)控越高，融資平臺公司債務(wù)越調(diào)控風險越大。
建立規(guī)范的政府融資體制，加快前期配套性準備，逐步打開地方自主發(fā)債閘門。湖北省發(fā)改委財貿(mào)處副處長趙偉說，地方政府債券目前的量還太小，融資平臺公司發(fā)行的城投債仍是主力，利率居高不下，政府公益性項目承擔這么高的利率不可持續(xù)。建議參照發(fā)達國家經(jīng)驗，允許地方政府自主發(fā)債，降低舉債發(fā)展的融資成本。
