摘要：今年地方政府背負(fù)實(shí)有債務(wù)中，將有2.4萬(wàn)億到期。盡管中央多次表態(tài)，“政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控”，但審計(jì)署數(shù)據(jù)仍讓市場(chǎng)看到，地方債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)突出，個(gè)別地方政府資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)100%，區(qū)域仍存在風(fēng)險(xiǎn)，償債壓力非常大。
今年，地方政府發(fā)債額度達(dá)到4000億元，并有十個(gè)省市開(kāi)始試點(diǎn)“自發(fā)自還”。不過(guò)，也在今年，地方政府背負(fù)實(shí)有債務(wù)中，將有2.4萬(wàn)億到期。相較于地方政府債券的償還壓力，地方政府通過(guò)信貸等模式融資形成的債務(wù)面臨更大償債壓力。
發(fā)債規(guī)模難解饑渴
2009年開(kāi)始，為了應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)的金融危機(jī)，中央開(kāi)始允許地方政府有限度舉債，模式采取財(cái)政部“代發(fā)代還”，2011年，上海、深圳、廣東、浙江四地被批準(zhǔn)嘗試自發(fā)政府債券，但仍由財(cái)政部代還，2012年，江蘇和山東兩個(gè)省份也加入此項(xiàng)試點(diǎn)。
“代發(fā)代還”和“自發(fā)代還”模式始終因潛在“上級(jí)兜底，中央信用背書”缺乏市場(chǎng)基因而遭詬病。同時(shí)因其限制大、發(fā)行規(guī)模小，一直難解地方“缺錢之渴”，地方通過(guò)影子銀行等不透明的融資模式積累下巨額債務(wù)，地方債發(fā)行規(guī)模已經(jīng)從2009年的2000億元擴(kuò)充至今年的4000億元。
從2009年重啟地方政府債券以來(lái)，截至2013年，我國(guó)發(fā)行了94只地方政府債券，總?cè)谫Y金額達(dá)8500億元，加上今年即將發(fā)行的4000億元，融資規(guī)模將達(dá)到1.25萬(wàn)億。
但是，這一發(fā)債規(guī)模相較于當(dāng)前政府債務(wù)規(guī)模懸殊極大。
審計(jì)署去年年底公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月份，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為10.9萬(wàn)億，或有債務(wù)總額為17.9萬(wàn)億元。與上一次審計(jì)署2010年底計(jì)算出的債務(wù)總額10.7萬(wàn)億相比，增長(zhǎng)70%。并且，地方政府債務(wù)估值相當(dāng)于GDP的30%多，而在2010年底該比例為25%。
審計(jì)署公報(bào)還顯示，在2014年和2015年兩年中，地方政府實(shí)有負(fù)債到期量分別為2.4萬(wàn)億和1.8萬(wàn)億，占存量實(shí)有債務(wù)比重的21.9%和17.1%。如果考慮到地方政府全部或有債務(wù)，到期總量將分別達(dá)到3.6萬(wàn)億和2.8萬(wàn)億元。
但是，地方政府通過(guò)地方政府債券融資所得在其所有債務(wù)中僅占很小的一部分。審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，地方政府債券資金為6146億元，加上或有債務(wù)一共為6636億元。
更多資金來(lái)自于銀行貸款和BT融資。審計(jì)署稱，銀行貸款中政府實(shí)有債務(wù)達(dá)到5.5萬(wàn)億，占全部實(shí)有債務(wù)的一半，BT融資1.2萬(wàn)億。
不過(guò)，研究機(jī)構(gòu)對(duì)比了2010年審計(jì)結(jié)果認(rèn)為，債務(wù)資金來(lái)源中銀行貸款的比重已經(jīng)出現(xiàn)大幅下降，特別是地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，信貸資金從92%下降至62%，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)也出現(xiàn)較大幅度下降。
“在銀監(jiān)會(huì)嚴(yán)控平臺(tái)債務(wù)增長(zhǎng)的舉措下，信托等影子銀行體系的膨脹近年來(lái)支撐了地方債務(wù)的擴(kuò)張�！比A創(chuàng)證券研究報(bào)告此前指出。
盡管中央多次表態(tài)，“政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控”，但審計(jì)署數(shù)據(jù)仍讓市場(chǎng)看到，地方債務(wù)結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)突出，個(gè)別地方政府資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)100%，區(qū)域仍存在風(fēng)險(xiǎn)，償債壓力非常大。
國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪(Moody's)此前制作的兩張圖表顯示，全國(guó)30個(gè)行政區(qū)(不包括西藏和港澳臺(tái)地區(qū))，貴州、重慶、云南、青海、甘肅、海南、上海、北京、陜西、四川、天津和山西等12地政府債務(wù)與該地區(qū)GDP比值超過(guò)了全國(guó)平均值31.4%。其中，貴州、重慶、云南這一比重超過(guò)50%，貴州幾近80%。
穆迪還稱，江蘇、北京、四川、浙江、山東、貴州、上海、重慶、吉林、重慶、遼寧、河南、內(nèi)蒙古和江西等地一年內(nèi)到期的債務(wù)額占總債務(wù)的比重超過(guò)25%。除了海南省以外，其他各地一年內(nèi)到期的債務(wù)額占總債務(wù)比重超過(guò)15%。
短期償債壓力大
償債壓力不言而喻。財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安近期表示，今年是地方政府償債壓力最重的一年。
“一方面，短期內(nèi)償債壓力較大。今年到期需償還的地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%。在財(cái)政收入增速放緩而支出剛性強(qiáng)的背景下，地方政府償債壓力會(huì)進(jìn)一步加大。另一方面，化解債務(wù)壓力較大。”王保安說(shuō)。
呼吁加快推進(jìn)地方政府發(fā)債改革的人士認(rèn)為，通過(guò)“自發(fā)自還”這種透明的舉債方式不僅可以更好控制和規(guī)范地方舉債途徑和手段，同時(shí)還能“借新還舊”緩解地方政府償債壓力。
對(duì)于更大規(guī)模的平臺(tái)借債，今年年初，國(guó)家發(fā)改委發(fā)文表示，允許地方政府發(fā)行債券將債務(wù)展期以避免違約。文件稱：“因平臺(tái)公司項(xiàng)目建設(shè)資金出現(xiàn)缺口，無(wú)法完工實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益的情況下，可考慮允許這些平臺(tái)公司發(fā)行適度規(guī)模的新債，募集資金用于‘借新還舊’和未完工的項(xiàng)目建設(shè)，確保不出現(xiàn)‘半拉子’工程�！�
發(fā)改委表示，平臺(tái)公司發(fā)行債券也將幫助地方政府降低融資成本，因?yàn)楦^(guò)去所依賴的一些短期高息貸款相比，這些債券的發(fā)行成本更低，還款期限也更長(zhǎng)。
截至目前，盡管債務(wù)壓力巨大，但通過(guò)展期、上級(jí)政府兜底等方式，國(guó)內(nèi)尚未出現(xiàn)一起地方政府違約事件。
