2013年11月22日，國(guó)土資源部辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳下發(fā)緊急通知，要求堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷(xiāo)售“小產(chǎn)權(quán)房”，所有在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”一律停建、停售。但從《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在宿遷調(diào)研的情況來(lái)看，這一政策執(zhí)行得并不好。記者發(fā)現(xiàn)，“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止的背后潛藏著土地指標(biāo)緊張、利益驅(qū)動(dòng)、政績(jī)沖動(dòng)等三大要因。
土地指標(biāo)日趨緊張
從用途來(lái)看，土地可以分為建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。隨著工業(yè)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，存量建設(shè)用地越來(lái)越少，新增建設(shè)用地則主要來(lái)自于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，而農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)則由省人民政府實(shí)行年度總量控制。而且轉(zhuǎn)用程序十分嚴(yán)格復(fù)雜，必須按照土地利用年度計(jì)劃在符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和城市、村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的前提下擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征用土地方案并分批逐級(jí)上報(bào)，經(jīng)批準(zhǔn)后再實(shí)施。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)之所以熱衷于“小產(chǎn)權(quán)房”，其中一個(gè)原因就是土地指標(biāo)緊張。據(jù)知情人士透露，宿遷全市每年的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)只有幾千畝，分到一個(gè)縣一年最多千把畝，這個(gè)數(shù)字還在逐年減少。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記私下感嘆，有時(shí)候招來(lái)一個(gè)大項(xiàng)目卻落不了地，僅有的指標(biāo)還要保障重點(diǎn)交通、水利、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等民生用地，哪里還有多余的指標(biāo)去搞“大產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)。宿遷市《關(guān)于我市農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)情況的調(diào)研報(bào)告》也認(rèn)為，建設(shè)用地是制約農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的一大瓶頸，因?yàn)橥恋卦鰷p掛鉤產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)的70%都用在了市、縣(區(qū))城區(qū)的建設(shè)，返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的30%指標(biāo)也優(yōu)先安排供給鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)建設(shè)，形成了工業(yè)集中區(qū)擠占農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)指標(biāo)的現(xiàn)象。
利益驅(qū)動(dòng)無(wú)處不在
事實(shí)上，土地指標(biāo)緊張只是一方面原因，在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)即便有指標(biāo)也不愿意搞“大產(chǎn)權(quán)房”。曾經(jīng)在宿遷市宿城區(qū)搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)小產(chǎn)權(quán)開(kāi)發(fā)的一位老板告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，因?yàn)椤按螽a(chǎn)權(quán)房”用地必須經(jīng)過(guò)招拍掛等嚴(yán)格的程序，而一旦走程序，你不一定能拍到這塊地，即使拍到價(jià)格也可能被抬得很高，而且后期繳納的各項(xiàng)稅費(fèi)相比小產(chǎn)權(quán)就更高了。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，“小產(chǎn)權(quán)房”所占的集體土地(一般是農(nóng)用地)，大多是開(kāi)發(fā)商與當(dāng)?shù)卣较抡労靡粋�(gè)較低的地價(jià)后，再?gòu)睦习傩帐掷锏蛢r(jià)買(mǎi)或租下來(lái)，項(xiàng)目建成后所產(chǎn)生的利潤(rùn)十分驚人，遠(yuǎn)超“大產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目。此外，“大產(chǎn)權(quán)房”必須做到施工許可證、銷(xiāo)售許可證等五證齊全，必須交營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、白蟻防治費(fèi)、人防易地建設(shè)費(fèi)等各種稅費(fèi)，而小產(chǎn)權(quán)幾乎不用交任何費(fèi)用。加之缺乏有效的監(jiān)管，小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目在建筑材料使用上以次充好、工程施工中偷工減料等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，且在建設(shè)過(guò)程中缺失監(jiān)管，相比大產(chǎn)權(quán)每平方米可節(jié)省上千元甚至更高的顯性和隱性成本。
記者了解到，“小產(chǎn)權(quán)房”對(duì)開(kāi)發(fā)商而言可以獲取高額利潤(rùn)；對(duì)政府而言同樣有利益驅(qū)動(dòng)，可以有效補(bǔ)充鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的不足。由于土地指標(biāo)緊缺導(dǎo)致大片土地?zé)o法生財(cái)，而“小產(chǎn)權(quán)房”為此帶來(lái)了解決辦法，缺錢(qián)了就直接賣(mài)地開(kāi)發(fā)。如今，農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)已成為各方競(jìng)相追逐的“香餑餑”，甚至淪為少數(shù)人牟取非法利益的工具。
在利益的驅(qū)動(dòng)下，開(kāi)發(fā)商和地方政府一拍即合，“小產(chǎn)權(quán)房”也就越禁越多，甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也組建了房產(chǎn)公司進(jìn)行違規(guī)開(kāi)發(fā)，少數(shù)鄉(xiāng)村干部也浸淫其中。記者走訪的不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在鄉(xiāng)村干部利用職權(quán)之便開(kāi)發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的情況，很多村支部書(shū)記承接本村的集中居住點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)已經(jīng)成為公開(kāi)的秘密。蔡集鎮(zhèn)朱李村村民孫守本告訴記者，朱李小區(qū)就是原村黨委書(shū)記張聿莊開(kāi)發(fā)的，張聿莊現(xiàn)已因挪用資金、非國(guó)家工作人員受賄被刑事拘留。
政績(jī)沖動(dòng)難以抑制
“土地指標(biāo)緊張也罷，利益驅(qū)動(dòng)也好，歸根結(jié)底還是政績(jī)沖動(dòng)！”宿遷市一位縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)。
采訪中，一位不愿意透露姓名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記坦言：我們也不想違法興建“小產(chǎn)權(quán)房”，但是在考核的壓力下實(shí)在沒(méi)有別的辦法，每個(gè)季度上面都要下來(lái)觀摩，看看你建了幾個(gè)小區(qū)、多少萬(wàn)平方米。別人都在這么違規(guī)搞，你不搞的話，每個(gè)季度觀摩別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有項(xiàng)目就你沒(méi)有，你的臉往哪擱，今后還想不想提拔。談及為什么搞小產(chǎn)權(quán)而不搞大產(chǎn)權(quán)，這位書(shū)記指出，除了沒(méi)有土地指標(biāo)外，操作簡(jiǎn)便、見(jiàn)效快的速效政績(jī)意識(shí)也是重要原因。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在宿遷各鄉(xiāng)鎮(zhèn)走訪調(diào)研時(shí)注意到，一些“小產(chǎn)權(quán)房”的售樓處里掛出了縣(市、區(qū))領(lǐng)導(dǎo)參觀、考察、指導(dǎo)的照片，一些售樓處的宣傳材料上甚至印上了類似于“XX領(lǐng)導(dǎo)大力支持”的宣傳口號(hào)。采訪中一些村民就很納悶，為什么違法的項(xiàng)目卻有上面的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)觀摩，難道他們不知道這些項(xiàng)目不合法嗎？
江蘇省委黨校一位不愿具名的教授指出，正是由于政府的大力支持以及考核壓力催生的政績(jī)沖動(dòng)，“小產(chǎn)權(quán)房”興建之風(fēng)才會(huì)屢禁不止、愈演愈烈，有關(guān)部門(mén)應(yīng)下重拳斬?cái)嗬嬷植氐赘淖兩婕啊靶‘a(chǎn)權(quán)房”的政績(jī)考核體系，從根本上鏟除“小產(chǎn)權(quán)房”的生存土壤，真正維護(hù)法律的嚴(yán)肅性。