“中國將于今年晚些時(shí)候允許10個(gè)省市自主發(fā)債，推出中國的首批西方式市政債券�！蓖饷�19日刊出的這則消息激起巨大的輿論漣漪�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者隨即聯(lián)系財(cái)政系統(tǒng)相關(guān)人士和業(yè)內(nèi)專家，截至發(fā)稿該消息尚未得到權(quán)威證實(shí)。
不過，種種跡象表明，財(cái)政部近年來一直在為將來地方政府自主發(fā)行市政債鋪路。但多位專家也表示，《預(yù)算法》中關(guān)于對(duì)地方發(fā)債的限制條款是市政債出臺(tái)的法律障礙，預(yù)計(jì)全國人大常委會(huì)最快將在6月對(duì)預(yù)算法修正案草案進(jìn)行四審。
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| 趙乃育/繪 |
傳聞 10省市試水市政債
據(jù)外媒19日?qǐng)?bào)道，中國將于今年晚些時(shí)候允許10個(gè)省市自主發(fā)債，推出中國的首批西方式市政債券。其中包括浙江、江蘇、山東、廣東和中西部?jī)蓚�(gè)欠發(fā)達(dá)省，以及北京、上海、深圳和東部一座沿海城市。中央政府將在5月底宣布該計(jì)劃，上述省市可能將從7月初開始發(fā)債。
該媒體還稱，新的地方政府債券將進(jìn)行評(píng)級(jí)，由地方政府自行償付。
市政債是地方政府債券的一種形式。據(jù)了解，我國從2009年開始發(fā)行地方政府債券，這些債券均由財(cái)政部代理發(fā)行。最初，財(cái)政部代發(fā)地方債一年的額度為2000億元，到2013年這個(gè)數(shù)字達(dá)到3500億元，而根據(jù)2014年的赤字計(jì)劃，今年的地方政府債券發(fā)行額度增加至4000億元。
2011年年底，我國開始試點(diǎn)地方政府直接發(fā)債。到2013年7月，上海市、浙江省、廣東省、深圳市、江蘇省、山東省共6個(gè)省市被允許自行發(fā)債，不過，其發(fā)債規(guī)模和償債仍然需要由中央代辦。這被許多專家認(rèn)為是在為將來地方政府自主發(fā)行市政債鋪路。
事實(shí)上，不少地方官員和專家學(xué)者都在為市政債的發(fā)行振臂高呼。
2013年，浙江省副省長(zhǎng)朱從玖透露，溫州市已啟動(dòng)研究發(fā)行市政債的方案，一旦時(shí)機(jī)成熟，將考慮進(jìn)行試點(diǎn)。
浙江省政府內(nèi)部知情人士對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示：“溫州打算試點(diǎn)發(fā)行的市政債正是希望突破額度限制以及由財(cái)政部代辦還本付息，根據(jù)溫州市自身的財(cái)務(wù)狀況，決定發(fā)債規(guī)模以及承擔(dān)還本付息責(zé)任，完全做到自主發(fā)行�，F(xiàn)在關(guān)于地方政府自主發(fā)行市政債的呼聲比較高，包括證監(jiān)會(huì)在內(nèi)的各個(gè)部門也對(duì)此進(jìn)行了研究�！�
德意志銀行大中華區(qū)原首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿4月初在《金融》雜志發(fā)表關(guān)于地方舉債的改革路徑的文章稱，在短中期內(nèi)，由財(cái)政部對(duì)地方政府的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)分析，選擇一批償債能力和財(cái)政透明度、穩(wěn)健性達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的城市，允許其發(fā)行市政債。中長(zhǎng)期來看，應(yīng)該爭(zhēng)取使市政債融資占地方政府融資的比重提高到50%或以上。
阻礙 現(xiàn)行《預(yù)算法》制度難逾越
呼聲雖高，踐行不易。到目前為止，地方政府尚不能自主發(fā)債。
接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪的多位專家表示，《預(yù)算法》中關(guān)于對(duì)地方發(fā)債的限制條款是市政債出臺(tái)的最大法律障礙，預(yù)計(jì)全國人大常委會(huì)最快將在6月對(duì)預(yù)算法修正案草案進(jìn)行四審。
據(jù)悉，4月底召開的十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議對(duì)預(yù)算法修正案草案進(jìn)行第三次審議。
此次提交的三審稿明確規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。”然而三審只是程序性上會(huì)，并沒達(dá)成通過。
財(cái)政部財(cái)科所研究員趙全厚對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說，市政債出不來主要是債務(wù)理念的問題，是國家治理的債務(wù)理念問題�！耙�?yàn)椤额A(yù)算法》對(duì)地方政府搞市政債券有限制�！额A(yù)算法》不修改，市政債全面推開估計(jì)很難”。
中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華說：“市政債之所以遲遲不能推出，首先是因?yàn)椤额A(yù)算法》不允許。法律的修改、包括其他配套措施的完善，整個(gè)過程是需要時(shí)間的。”
汪德華介紹稱，當(dāng)前的《預(yù)算法》是1994年制定的。當(dāng)時(shí)不允許地方政府發(fā)債，是出于兩方面的考慮，“一方面因?yàn)楫?dāng)時(shí)處于經(jīng)濟(jì)過熱的狀況，出于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的考慮，不允許地方發(fā)債。此外還有一些其他觀念的影響”。
2004年啟動(dòng)《預(yù)算法》修改，迄今已十年。汪德華稱，《預(yù)算法》一審稿中允許地方政府發(fā)債，但是在人大討論時(shí)，有很多人持不同觀點(diǎn)，二審稿中又取消了地方政府發(fā)債的條款。
趙全厚認(rèn)為，《預(yù)算法》之所以限制地方發(fā)債，主要是從中央到地方預(yù)算的軟約束問題長(zhǎng)期存在。
“地方債務(wù)由隱性轉(zhuǎn)為顯性、由融資平臺(tái)的企業(yè)債轉(zhuǎn)化為政府債，有利于債務(wù)公開透明。但是如果上級(jí)政府不加控制的話，地方政府會(huì)利用這個(gè)機(jī)會(huì)借更多的債。”趙全厚告訴記者，“曾經(jīng)有學(xué)者指出，融資平臺(tái)借債，一年借5至8萬億元，如果政府借債，不加限制的話，一年可能借債15至20萬億元了。另外如果對(duì)地方政府支出用向不加限制的話，可能存在微觀需要和中央政府宏觀調(diào)控出現(xiàn)矛盾的情況�！�
趙全厚說，所以一段時(shí)間以來，寧愿中央代地方發(fā)債也不愿放開讓地方自主發(fā)債。
作用 有助緩解地方財(cái)政“錢緊”
開前門、堵后門，是目前應(yīng)對(duì)我國地方債務(wù)問題的主流觀點(diǎn)。專家認(rèn)為，發(fā)行市政債可以把隱性的債務(wù)逐步顯性化，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。更進(jìn)一步，可以緩解地方財(cái)政“錢緊”現(xiàn)象，對(duì)投資和宏觀經(jīng)濟(jì)起到一定支撐作用。
趙全厚說，因?yàn)槭姓䝼脑u(píng)級(jí)、信息披露很規(guī)范，有了充分的信息和明確的預(yù)期，可以對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所評(píng)估，進(jìn)而有助于把控風(fēng)險(xiǎn)。“如果一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)突然爆發(fā)，危險(xiǎn)性會(huì)更大，所以說債務(wù)顯性化可以有助于防范風(fēng)險(xiǎn)”。
趙全厚還表示，市政債的發(fā)行主要是通過政府的名義來降低投資成本�！氨热缛谫Y平臺(tái)公司的信用不如政府信用高。由于政府信用高，相對(duì)來說投資期限可以更長(zhǎng)一些，從利率結(jié)構(gòu)角度講，成本也更低一些。如此，就不存在錯(cuò)配性的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，也有利于減輕清倉的壓力”。
汪德華也表示，期限錯(cuò)配是地方政府性債務(wù)最大的危險(xiǎn)，通過市政債的形式把期限拉長(zhǎng)。“現(xiàn)在的債務(wù)很多都是一年、兩年，實(shí)際上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要長(zhǎng)期資金匹配，二三十年是比較合適的。通過發(fā)行市政債可以延長(zhǎng)還債期限，還可以有效降低利率成本。”汪德華說。
此外，有專家告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，今年的形勢(shì)比較特殊，很多地方遇到雙重沖擊，更應(yīng)該盡快啟動(dòng)市政債發(fā)行。一方面，很多地方公共財(cái)政收入增長(zhǎng)不樂觀，甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，比如山西、內(nèi)蒙古等依賴煤炭資源的省份就是典型代表。一方面，一些地方土地財(cái)政收入大幅減少，往年上百億元賣地收入還本付息沒有問題，今年房地產(chǎn)成交不活躍，直接影響開發(fā)商拿地的積極性，一些地方政府土地出讓遇到困難。
近年來，我國對(duì)地方融資平臺(tái)管制則越來越厲害，然而對(duì)于地方政府發(fā)債的政策沒有明朗起來，也就是“正門”還沒打開，對(duì)政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資影響較為明顯。加之今年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不容樂觀、投資增速有所下滑�！叭绻拇_允許部分城市發(fā)行市政債，對(duì)投資、包括整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)應(yīng)該都能起到一定的支撐作用�！蓖舻氯A稱。
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