作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)面臨的首要問題，規(guī)劃是否合理關(guān)涉區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、村莊聚落形態(tài)重構(gòu)和優(yōu)化以及村莊內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多事項(xiàng)，重要性不言而喻。不過，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者近期在基層調(diào)研了解到，盡管規(guī)劃為先的理念被地方官員和農(nóng)民廣泛接受，但無(wú)規(guī)劃、偽規(guī)劃、亂規(guī)劃的問題仍然存在，陷入“多龍治水”困局。主體不清、責(zé)任不明，資金不足、技術(shù)不全，統(tǒng)籌不力、剛性不強(qiáng)，規(guī)劃中暴露的種種弊病已經(jīng)成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中必須首先要啃的“硬骨頭”。
“多龍治水”致規(guī)劃“打架”
除鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃上下層級(jí)之間“斷檔”外，各個(gè)部門間的規(guī)劃和方案“云集”村莊，甚至“打架”的問題也比較普遍。
從提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村開始，“以規(guī)劃為先導(dǎo)”的理念就已經(jīng)成為鄉(xiāng)村建設(shè)中的各方共識(shí)，到了建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的階段，規(guī)劃先行更是基本原則。但記者采訪了解到，目前我國(guó)大部分鄉(xiāng)村有上級(jí)原則規(guī)劃，無(wú)基層具體規(guī)劃，多部門項(xiàng)目規(guī)劃，少地區(qū)全域規(guī)劃。上下“斷檔”，左右“分割”，各地在“誰(shuí)來規(guī)劃”的問題上存在分歧，由此產(chǎn)生的規(guī)劃“缺位”和“錯(cuò)位”問題非常嚴(yán)重。
記者首先對(duì)政府各層級(jí)間的鄉(xiāng)村規(guī)劃進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)省市級(jí)一般都有鄉(xiāng)村建設(shè)的原則性規(guī)劃，但到村鎮(zhèn)一級(jí)乃至縣一級(jí)大部分地方卻沒有合理科學(xué)的具體規(guī)劃，呈現(xiàn)“省市有規(guī)劃，縣鄉(xiāng)有做法，村里沒辦法”的狀態(tài)。
以河北為例。省一級(jí)近年來出臺(tái)了一系列有關(guān)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的法律法規(guī)，包括《河北省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》、《河北省新農(nóng)村建設(shè)村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則》等，對(duì)建設(shè)規(guī)劃的重要性和編制規(guī)則進(jìn)行了說明。
在市一級(jí)，相關(guān)的建設(shè)規(guī)劃也比較健全，比如邯鄲市2001年出臺(tái)了《邯鄲市村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，并在2005年修訂，對(duì)“改善村鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活環(huán)境，推進(jìn)文明生態(tài)村鎮(zhèn)建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展”等進(jìn)行了詳細(xì)說明。
但到了市級(jí)以下，規(guī)劃編制和實(shí)施的普及率便大大降低。邯鄲市下轄的15個(gè)縣市中，盡管都在進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)，但并不是所有的縣都有完整的建設(shè)規(guī)劃。
除鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃上下層級(jí)之間“斷檔”之外，各個(gè)部門間的規(guī)劃和方案“云集”村莊，甚至“打架”的問題也比較普遍。中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院教授彭真懷認(rèn)為，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌的問題非常突出。
在甘肅隴南市的一些村莊，臨近年底，村干部最忙的就是不斷應(yīng)對(duì)上級(jí)各個(gè)部門的年度檢查�？悼h的一位村干部告訴記者，有時(shí)候好幾個(gè)上級(jí)部門同時(shí)來村里檢查規(guī)劃的落實(shí)情況。在貴州興義市，一個(gè)村莊有各類規(guī)劃十余個(gè)，但這些都是各個(gè)部門針對(duì)自身項(xiàng)目制訂的規(guī)劃，沒有村莊整體規(guī)劃的統(tǒng)籌，一些部門規(guī)劃難以實(shí)施。
彭真懷表示，一村多規(guī)劃緣于“多龍治水”。財(cái)政部門管一事一議，環(huán)保部門管農(nóng)村環(huán)境集中整治，農(nóng)業(yè)部門也有相關(guān)責(zé)任，各個(gè)部門都有支農(nóng)資金、項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃或方案，各吹各的號(hào)各唱各的調(diào)，落實(shí)到具體村莊時(shí)，自然出現(xiàn)規(guī)劃“打架”現(xiàn)象。
“被規(guī)劃”問題突出
一些村莊的規(guī)劃并未清晰，另一些村莊則由于做規(guī)劃時(shí)脫離村莊實(shí)際，片面模仿城市而把規(guī)劃變成“胡規(guī)亂劃”，建設(shè)規(guī)劃和基層實(shí)際“兩張皮”現(xiàn)象嚴(yán)重。
江蘇省住建廳村莊整治工作技術(shù)顧問唐和才曾經(jīng)擔(dān)任江蘇省姜堰市住建局的副局長(zhǎng)。他告訴記者，從專業(yè)上說，目前村鎮(zhèn)規(guī)劃從理論到實(shí)踐，都還處于起步階段。高校沒有相關(guān)專業(yè)，設(shè)計(jì)部門也沒有相關(guān)人才。由于工作量大、利潤(rùn)有限，很多專業(yè)設(shè)計(jì)院也不愿意搞農(nóng)村規(guī)劃，實(shí)際上也不會(huì)搞農(nóng)村規(guī)劃。
脫離鄉(xiāng)村實(shí)際做規(guī)劃，基層干部稱之為“被規(guī)劃”。唐和才給記者講了一則“50萬(wàn)公廁規(guī)劃”的故事。當(dāng)初他邀請(qǐng)專家給溱潼鎮(zhèn)湖南村做規(guī)劃設(shè)計(jì)，結(jié)果對(duì)方設(shè)計(jì)了一個(gè)50萬(wàn)元的公共廁所，比5A級(jí)風(fēng)景區(qū)的廁所都高級(jí)�！敖o我們做規(guī)劃的是一個(gè)建筑學(xué)院的院長(zhǎng)，他在中國(guó)規(guī)劃建設(shè)界很有名望�！碧坪筒耪f�！暗珱]有我們這些土專家了解農(nóng)村。50萬(wàn)元的廁所，農(nóng)村沒有那么多的錢，建成也就是個(gè)花瓶。”
規(guī)劃編制缺乏科學(xué)性，與編制規(guī)劃資金拮據(jù)密切相關(guān)。在許多地方，尤其是在西部貧困地區(qū)，地方干部編制規(guī)劃時(shí)都遇到這樣的難題：錢從哪里來？“編制一個(gè)村莊規(guī)劃至少要20萬(wàn)元�！苯鼉赡暌恢必�(fù)責(zé)村莊規(guī)劃編制和審查工作的浙江臨海市農(nóng)辦主任王志堅(jiān)說�！凹幢闶俏鞑控毨У貐^(qū)，一個(gè)村莊的規(guī)劃費(fèi)用至少也要10萬(wàn)元�！�
規(guī)劃“變臉”造成資源浪費(fèi)
鄉(xiāng)村規(guī)劃本來應(yīng)該成為建設(shè)過程中的“指南針”，但在一些地方由于存在諸多弊端，成了浪費(fèi)公共資源，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“絆腳石”。
“誰(shuí)來規(guī)劃”尚未理清，“怎么規(guī)劃”缺乏科學(xué)性，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中面臨的這些規(guī)劃問題，束縛了基層干部群眾建設(shè)的腳步。鄉(xiāng)村規(guī)劃本來應(yīng)該成為建設(shè)過程中的“指南針”，卻成了浪費(fèi)公共資源，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“絆腳石”。
“我干了20多年村干部，村莊建設(shè)就沒有規(guī)劃�！蔽鞑磕呈∫晃淮逯f，上面政策時(shí)有變化，各個(gè)領(lǐng)導(dǎo)想法不一樣。有的說要搞沿河風(fēng)光帶，有的說要搞民族房屋，好幾次是剛搞好沒多久就要重新搞，有村民的房屋短短幾年里搞了好幾次，重復(fù)建設(shè)多，浪費(fèi)多。
“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，未來10%的村莊會(huì)進(jìn)入城市，60%的村莊會(huì)空心化，30%的村莊會(huì)成為中心村中心鎮(zhèn)。”南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師程同順說，“中心村中心鎮(zhèn)是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)，規(guī)劃上也應(yīng)該進(jìn)行重點(diǎn)把握。相反，如果沒有合理科學(xué)的建設(shè)規(guī)劃，在那些空心化的村莊建設(shè)上過多投入資金，無(wú)疑會(huì)造成資源的巨大浪費(fèi)�！�
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攻克鄉(xiāng)村規(guī)劃難題須闖“三關(guān)” |
| 記者 翟永冠
朱峰/北京報(bào)道 |
編制一份科學(xué)合理的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，是一個(gè)地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的指引，是整合涉農(nóng)資金高效利用的關(guān)鍵，也是完善村莊空間布局的抓手。在無(wú)規(guī)劃、亂規(guī)劃、偽規(guī)劃三大問題的困擾下，基層官員及村民建言，解決好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃問題，要政府組織、群眾參與，過好“規(guī)劃主體關(guān)”；要全域統(tǒng)籌、生態(tài)為先，過好“科學(xué)合理關(guān)”；要強(qiáng)化效力、整合投資、適當(dāng)靈活，過好“貫徹落實(shí)關(guān)”。
規(guī)劃主體宜為縣級(jí)政府
鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃首先需要解決的問題是規(guī)劃誰(shuí)來主導(dǎo)編制，村民如何參與。基層建言，考慮到鄉(xiāng)村建設(shè)涉及的部門多、資金散、項(xiàng)目雜、協(xié)調(diào)難，要在一定政府層級(jí)內(nèi)理順部門間關(guān)系，明晰規(guī)劃責(zé)任，確定規(guī)劃牽頭部門。
甘肅省副省長(zhǎng)冉萬(wàn)祥認(rèn)為，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的制定，應(yīng)該由縣級(jí)政府制訂規(guī)劃指導(dǎo)意見，指導(dǎo)各地做規(guī)劃。住建部村鎮(zhèn)建設(shè)司原司長(zhǎng)李兵弟也認(rèn)為，要明確縣級(jí)政府在鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制中的責(zé)任和作用。李兵弟表示，市級(jí)政府直接做鄉(xiāng)村規(guī)劃有其優(yōu)勢(shì)，可以組織專家，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的范圍科學(xué)規(guī)劃，但畢竟面對(duì)的村莊太多，對(duì)實(shí)際情況難以詳盡了解，而鄉(xiāng)級(jí)政府盡管了解基層，但資源不足，權(quán)力有限，也難以做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。因此“建議把區(qū)域鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)劃放在縣級(jí)政府，進(jìn)行縣域范圍內(nèi)的統(tǒng)籌安排�！�
甘肅省住建廳副廳長(zhǎng)劉永堂表示，規(guī)劃編制、修編、審批權(quán)必須集中在縣或縣級(jí)以上政府，至于規(guī)劃的實(shí)施管理職能及處罰權(quán)各地要積極、盡量地下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要在體制機(jī)制上盡快理順，以適應(yīng)當(dāng)前村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展形勢(shì)的需要。
在規(guī)劃編制過程中，要能夠讓村民廣泛參與�！白屴r(nóng)民表達(dá)自己的意愿和利益訴求，進(jìn)而參與到規(guī)劃過程中來，才能保證規(guī)劃結(jié)果的客觀公正和可實(shí)施性。”天津市靜�？h縣委書記冀國(guó)強(qiáng)說。
應(yīng)遵循生態(tài)為先原則
在確定規(guī)劃主體后，如何編制出符合基層發(fā)展實(shí)際的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃成為下一個(gè)問題�；鶎用癖娊ㄗh，要按照“全域統(tǒng)籌，發(fā)揮體系規(guī)劃的指導(dǎo)作用”、“生態(tài)優(yōu)先，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)”的原則，進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制。
村莊建設(shè)規(guī)劃編制過程中首先要注重規(guī)劃的系統(tǒng)性，進(jìn)行全域規(guī)劃。冀國(guó)強(qiáng)表示，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃不是單純講怎么蓋房子，而是以城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，以生活宜居、環(huán)境優(yōu)美和設(shè)施配套為重點(diǎn)，制定鄉(xiāng)村建設(shè)的整體規(guī)劃。
在西部地區(qū)，全域規(guī)劃也逐漸深入人心。甘肅省白銀市白銀區(qū)的美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃不是孤立地做村莊規(guī)劃，而是以市、區(qū)編制的城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，以生活宜居、環(huán)境優(yōu)美和設(shè)施配套為重點(diǎn)，制定全區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的整體規(guī)劃。
甘肅省白銀區(qū)委農(nóng)工辦主任張?zhí)m浩表示，當(dāng)?shù)卦谟辛苏w規(guī)劃后，再細(xì)化區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)、生活、服務(wù)各區(qū)塊的生態(tài)功能定位，明確民居、道路、垃圾污水等項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)序與要求。各區(qū)塊功能定位明確后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村再按照建設(shè)規(guī)劃、整治規(guī)劃和近期集中建設(shè)區(qū)修建性詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)梯次來編制村莊規(guī)劃。
其次，規(guī)劃編制還要把生態(tài)保護(hù)的理念貫穿其中。天津大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)陳冠益表示，村莊建設(shè)規(guī)劃要確定生態(tài)優(yōu)先的原則，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村社區(qū)。
“規(guī)劃要考慮農(nóng)村接近自然的特點(diǎn)，體現(xiàn)生態(tài)思想，合理開發(fā)利用農(nóng)村可再生資源，積極推廣新能源利用措施和建筑節(jié)能措施�！标惞谝嬲f，“通過各項(xiàng)能源生態(tài)轉(zhuǎn)換技術(shù)將農(nóng)村地區(qū)普遍存在的農(nóng)作物秸稈、人畜糞便和生活垃圾等轉(zhuǎn)變?yōu)榍鍧崱⒏咝Ш蜔o(wú)公害的燃料、肥料和飼料加以利用，從而提高農(nóng)民的生活質(zhì)量和農(nóng)村的居住環(huán)境，創(chuàng)造出美好、自然的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境�！�
規(guī)劃落地須有效力
科學(xué)合理的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃確定之后，要能夠在實(shí)際建設(shè)過程中貫徹實(shí)施，規(guī)劃的生命在于落實(shí)�；鶎痈刹亢蛯＜医ㄗh，讓紙面上的規(guī)劃落到地上，要加強(qiáng)建設(shè)規(guī)劃的效力和約束力，實(shí)現(xiàn)對(duì)村莊建設(shè)的有效控制，對(duì)違反規(guī)劃的做法加以禁止。同時(shí)，考慮到農(nóng)村的實(shí)際，還要在一定程度上保持規(guī)劃的穩(wěn)定性和靈活性的有機(jī)統(tǒng)一。
首先，鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃確定后，要出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施控制措施和行政執(zhí)法保障，使規(guī)劃具有一定的約束力。甘肅省環(huán)保廳農(nóng)村處處長(zhǎng)張文榮認(rèn)為，村莊建設(shè)規(guī)劃編制完成后要進(jìn)行科學(xué)性評(píng)審，之后提交給縣級(jí)人大常委會(huì)通過，這樣規(guī)劃就能固定下來，不會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)更換而改變，保證規(guī)劃的效力和延續(xù)性。邯鄲市農(nóng)工委副調(diào)研員閆明海建議，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中成立一個(gè)專門監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，對(duì)政府部門和村民規(guī)劃執(zhí)行的情況進(jìn)行監(jiān)督，保證規(guī)劃能夠落實(shí)。
其次，要用規(guī)劃引領(lǐng)涉農(nóng)資金集中整合使用，發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向作用�！绊�(xiàng)目和資金只能通過規(guī)劃去整合，這是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃中的重要內(nèi)容�！备拭C省白銀市白銀區(qū)委書記李蘭宏表示。“以這些規(guī)劃來統(tǒng)籌整合現(xiàn)有的各類資源，如財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、土地整理、環(huán)境連片治理、危房改造等多個(gè)部門的支農(nóng)項(xiàng)目資金，集中用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，使規(guī)劃早日落實(shí)�！�
另外，還要保持規(guī)劃的穩(wěn)定性和靈活性的有機(jī)統(tǒng)一。南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授程同順說，村莊規(guī)模很小，社會(huì)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，發(fā)展具有不確定性，過于具體的藍(lán)圖和目標(biāo)無(wú)法保證實(shí)現(xiàn)，反而降低了規(guī)劃的嚴(yán)肅性。因此，在保持規(guī)劃原則和大方向穩(wěn)定的前提下，及時(shí)根據(jù)村民要求進(jìn)行調(diào)整。
