基礎設施滯后，服務管理落后，土地過度開發(fā)，改造壓力巨大……《經濟參考報》記者走訪北京、上海、蘭州、武漢等城市發(fā)現，作為城鎮(zhèn)化進程中的“灰色地帶”，城鄉(xiāng)接合部相對于中心城區(qū)而言，很多方面還帶有由鄉(xiāng)村向城市過渡的痕跡。
專家認為，各地政府、職能部門應綜合運用法律、行政、市場等手段，推進城鄉(xiāng)接合部公共服務“擴網提速”、產業(yè)發(fā)展“擴容提質”、建設用地“擴能增效”。
水電路依賴集體投資 公共服務需“擴網提速”
記者在多地看到，城鄉(xiāng)接合部仍面臨交通、供水供電等基礎設施和教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務相對薄弱的“瓶頸”問題。專家認為，城鄉(xiāng)接合部迫切需要實現公共服務均等化的“擴網提速”。
“很多城市公共基礎設施建設與管理未能覆蓋城鄉(xiāng)接合部，那里最基本的水、電、路、綠化、排污等設施都未納入市政管理，基本靠集體投入資金解決，難以滿足日益增長的實際人口需求。”廣東省社科院原院長梁桂全告訴《經濟參考報》記者，讓城鄉(xiāng)接合部居民享受到真正意義上的現代城市文明，目前最迫切的就是建立一體化的市政公共基礎設施建設和管理體制，加快構建城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，進一步擴大城鄉(xiāng)住房、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等各類保障的覆蓋范圍。
對于城鄉(xiāng)接合部基礎設施建設和公共服務的供給，廣東省委黨校原副校長陳鴻宇認為，應鼓勵地方探索合理的財政分攤機制�！敖ㄗh提倡省市投入為主、市區(qū)共建的模式，重點項目而且基層出錢有困難的，上級應該多掏一點資本金，不要局限于傳統(tǒng)的上級下發(fā)多少、本地配套多少的模式，或者盡力協(xié)調金融部門解決資金困難”。
“人的城鎮(zhèn)化，關鍵是進城農民可以在城市獲得體面安居的就業(yè)與收入條件，但萬一農民進城失敗，還應該保留農民返鄉(xiāng)的退路�！比A中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰提醒說，現階段進城農民在城鎮(zhèn)獲得體面收入的機會并不多，如何應對農民“失敗返鄉(xiāng)”是城鎮(zhèn)化規(guī)劃中應重點考慮的一項內容。
低端經濟難以擺脫 產業(yè)發(fā)展需“擴容提質”
“城鎮(zhèn)化應該是市場主導的城鎮(zhèn)化，而不是市長的城鎮(zhèn)化。”專家認為，要讓市場在城鎮(zhèn)化資源配置和城鄉(xiāng)接合部經濟發(fā)展中發(fā)揮決定性作用，讓市場力量主導城鄉(xiāng)接合部的經濟“擴能增效”，實現真正意義上的“產城融合”。
“在一些地方，項目征地之后，政府就不管了，項目投產加劇了當地生活居住的需求，也刺激了當地農民建更多違章建筑�！睆V州市白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)黨委書記李恒豐說，行政主導的城鎮(zhèn)化路徑“化地不化人”，沒能及時把農民依靠土地為生的生存方式轉變?yōu)橐宰x書、工作為出路的城市生存方式，未能有效解決城鄉(xiāng)接合部規(guī)劃滯后而盲目建設、頻繁拆遷造成的浪費，難以擺脫低端經濟，無法通過產業(yè)化帶動發(fā)展。
“有的地方只是產業(yè)和鎮(zhèn)區(qū)融合起來，住宅旁邊是工廠，生活環(huán)境很糟糕。有的地方建立很多開發(fā)區(qū)和工業(yè)園，除了外來工集體宿舍之外沒有居民，服務業(yè)發(fā)展不起來�！标慀櫽罡嬖V《經濟參考報》記者，要實現市場主導下的產業(yè)、園區(qū)、城市有機融合，應鼓勵各地開展前瞻性的戰(zhàn)略研究，把城鄉(xiāng)接合部的總體規(guī)劃同吸納人口轉移、促進產業(yè)發(fā)展、加強基礎設施、完善城鎮(zhèn)功能、保護生態(tài)環(huán)境有機結合起來。規(guī)劃一經確定，就要盡快以法律的程序固定下來，增強權威性，防止執(zhí)行規(guī)劃因人而異、因政績需要而改變。
城鄉(xiāng)接合部的產業(yè)發(fā)展離不開民營資本。專家建議，出臺激勵政策來鼓勵民間資本參與城鎮(zhèn)化建設，制定公開、公平、合理的準入制度，確保民營資本公平地參與到城鄉(xiāng)接合部的經濟領域。
針對融資平臺建設，中國社會科學院研究員齊建國說，可以通過設立政府專項基金或財政補助等形式，引導采用私募股權投資、中小企業(yè)私募債等方式來設立城鎮(zhèn)建設基金，大力發(fā)展公共經營領域產業(yè)化基金，投資城鄉(xiāng)接合部基礎設施項目和產業(yè)園開發(fā)項目。
土地過度開發(fā) 建設用地需“擴能增效”
針對城鄉(xiāng)接合部出現的大規(guī)模占地、胡亂占地等問題，專家認為，中央已明確要求著力提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率，城鄉(xiāng)接合部必須轉向科學集約使用土地，在集體建設用地流轉上展開探索，實現建設用地的“擴能增效”。
地處珠三角腹地的廣東省佛山市南海區(qū)，常住人口超過260萬，GDP約2000億元，土地開發(fā)強度超過50%，集體建設用地占全部建設用地的70%以上，大部分工業(yè)和商業(yè)都建筑在農村土地上。南海區(qū)委委書記、暨南大學產業(yè)經濟研究院教授鄧偉根向《經濟參考報》記者表示，要真正釋放集體土地潛力，需完善出租、轉租、轉讓、抵押等方面集體土地政策，建立“同地、同價、同權”的城鄉(xiāng)一體化土地供應市場，建立利益共享機制，逐步釋放集體土地潛力和農村管理服務效能。
河北省社會科學院經濟所研究員陳露建議，應發(fā)揮城鄉(xiāng)接合部在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展、低成本吸引流動人口進城就業(yè)和定居的重要功能，探索集體土地用地制度改革，為流動人口進城定居創(chuàng)造條件�！霸诓扇栏癖Ｗo耕地的措施下，在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)探索集體建設用地使用權的改革模式，允許農村集體經濟組織和農民在集體建設用地和宅基地建設流動人口住宅，出租或者轉讓給流動人口使用，或通過挖潛改造舊鎮(zhèn)區(qū)，進行遷村并點，解決小城鎮(zhèn)建設用地問題”。
深圳面臨著土地空間限制、能源和水資源短缺、人口膨脹壓力、環(huán)境承載力等“四大難以為繼”的壓力。深圳市規(guī)劃國土資源委員會工作人員建議，在土地流轉模式方面進行股份合作制嘗試，建立合理的利益分配機制，釋放級差土地收入的巨大能量，把屬于村民的財產權利和收入還給村民的同時，將土地納入規(guī)范化管理之中，經由土地合法流轉，形成原村民與各相關利益方分享城市化土地增值的新格局，提高既有土地的開發(fā)利用效率。
“城鎮(zhèn)化的潛力不在城區(qū)而在受制于現行管理體制、早已步入工業(yè)化的城鄉(xiāng)接合部，只有解決好城鄉(xiāng)接合部問題，才能為新型城鎮(zhèn)化奠定堅實的基礎。”專家認為，如果能成功破解城鄉(xiāng)接合部的“城鄉(xiāng)融合”問題，就意味著我國新型城鎮(zhèn)化的進程往前邁出了關鍵一步。
“行政方法不能用，經濟方法不好用，法律方法不管用，思想教育不頂用�！边@是部分基層政府部門、職能部門工作人員形容城鄉(xiāng)接合部“難管”而編出的順口溜。
面對城鄉(xiāng)接合部流動人口和出租屋服務管理力度較弱、集體建設用地開發(fā)散亂等“老大難”問題，北京、上海、廣州、佛山等大城市花費大量人力、物力、財力進行專項清理整治，探索出“封閉化”社區(qū)管理、主動服務解決流動人口工作生活難題、集中統(tǒng)籌開發(fā)集體建設用地等新路徑，為我國實現城鄉(xiāng)接合部的“善治”提供了有益的經驗和啟示。
“封閉化”破解治安難題
上海市寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)星星村地處城鄉(xiāng)接合部，共有500多戶本地居民，外來務工人員高峰時達3500多人，曾是寶山區(qū)治安最差的村落。近年來，星星村探索“封閉式”管理模式，5個出入口都設崗亭，隨身攜帶信息卡的居民從此經過，監(jiān)控屏幕就會顯示出居民照片和基本信息。
據星星村委會主任沈永發(fā)介紹，為解決治安管控難題，該村為居民辦理信息卡，門禁管理從“設卡盤查”轉為“自動識別”，持卡人“無障礙”通行，對非持卡人則加強盤查和出入登記�！耙郧斑@是盜竊團伙聚集地，實施封閉式管理后，派出所登記的高危人群有200多人悄悄撤離了�！比缃�，這種“封閉化”管理模式已在顧村鎮(zhèn)其他村落推廣。
同樣地處城鄉(xiāng)接合部的北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)，西部16個自然村戶籍人口和流動人口比例高達1：7，一度出現“違建”嚴重、閑雜人員任意往來、違法犯罪人員與公安人員“打游擊”的治安“亂象”。西紅門鎮(zhèn)近期對這16個村“筑圍墻、安街門、把路口、設崗亭”，村內人員、車輛持證出入，外部人員、車輛登記出入，同時建立巡防隊、流管隊和環(huán)整隊三支專職管理員隊伍，組成306個點的視頻巡邏系統(tǒng)。
經過“封閉化”社區(qū)管理，北京市大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)社會秩序明顯好轉，這16個村不僅警情同比大幅下降，村內居民對社區(qū)的安全感從2006年的50%提高到了2012年的90%以上。
上海市寶山區(qū)顧村鎮(zhèn)政法專職干部汪凱波說，城鄉(xiāng)接合部大多處于原始自然開放狀態(tài)，過去運動式、突擊式的整治辦法花費大量人力、物力、財力卻“吃力不討好”，容易出現屢清整、屢反復的“拉鋸”現象，而封閉式管理就像“裝紗窗”，盡管會引起一些人的不適，但對改善城鄉(xiāng)接合部管理現狀卻相當有效。
“增服務”減少矛盾糾紛
從廣州中心城區(qū)驅車駛入位于城鄉(xiāng)交界的白云區(qū)新市街道時，可以看見路邊矗立著“有困難找政府”的廣告牌。這一地區(qū)常住人口3.4萬人、流動人口多達30萬人，因矛盾糾紛多，2006年和2008年被列為廣東省重點整治地區(qū)。
廣州市白云區(qū)新市街道黨工委副書記鄧麗儀告訴記者，新市街道90%以上糾紛都與流動人口有關，外來人員普遍擔心得不到公平待遇�！皯撟屓罕娪欣щy時能想到我們、找到我們，所以我們在主要路段樹立廣告牌，實施‘搶抓3小時黃金時間’、‘無時限陪伴當事人’等矛盾糾紛處理制度，加強為流動人口排紛解難”。
為推動流動人口更好融入本地，新市街道還設置出租屋管理工作站，在網上開通服務平臺，協(xié)助解決外來人員在工作生活中遇到的問題。通過種種服務措施，新市街道矛盾糾紛從2010年的226宗下降到2012年的119宗。
上海去年也提出，增加財力投入和管理力量，提高城鄉(xiāng)接合部地區(qū)和大型居住社區(qū)服務管理水平。記者在上海市浦東區(qū)航頭鎮(zhèn)走訪時發(fā)現，航頭鎮(zhèn)對部分居民學歷低、無技能、年齡大情況，出臺一系列扶持政策，對前往周邊工業(yè)區(qū)跨鎮(zhèn)就業(yè)、收入為最低工資標準的人員發(fā)放每月200元交通補貼，對錄用航頭人的外鎮(zhèn)簽約工業(yè)區(qū)和本鎮(zhèn)企業(yè)予以補貼。
為進一步提升基層服務管理水平，上海市政府發(fā)展研究中心有關專家建議，應把握基層社會發(fā)展的現實趨勢，按照“黨政主導、共管共治、事務細分、因地制宜”等原則，重構基層社會組織的宏觀架構，加快推進街道體制改革，搭建和規(guī)范共治平臺，創(chuàng)新完善居民自治機制，努力尋求多主體參與社區(qū)共治和居民自治的內生動力。
“重統(tǒng)籌”提升土地開發(fā)效率
“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居”缺乏規(guī)劃指導、布局分散、安全隱患較大、土地利用率低等問題是多個城鄉(xiāng)接合部普遍存在的問題。廣東省佛山市南海區(qū)去年城鎮(zhèn)居民可支配收入高達36348元、農村居民純收入16673元，在全國名列前茅，但也遇到了國有土地開發(fā)過度、集體建設用地零散使用的問題。
為提高集體建設用地利用率，曾經聚集了2000多家廢舊塑料加工攤位、被戲稱為“洋垃圾村”的南海區(qū)大瀝鎮(zhèn)聯(lián)滘村，從2007年開始啟動專項整治、騰出1800多畝的地塊。這一開發(fā)用地涉及到15個土地權屬單位和眾多集體經濟組織。在開發(fā)之前，南海區(qū)政府采用統(tǒng)一從村集體租用土地，再引入項目開發(fā)公司的模式，最終實現了該區(qū)域的整體改造、統(tǒng)籌開發(fā)，廣東有色金屬交易中心、廣佛智城等項目先后涌入。
同樣位于大瀝鎮(zhèn)的河東社區(qū)，通過經聯(lián)社、經濟社等集體經濟組織根據各自土地比重入股組建新的公司，并由經聯(lián)社牽頭組成董事會運作，集約運營土地資源，避免“土地零散、難找好項目”的尷尬，使得集體、社員股東的“腰包”迅速鼓了起來。
試圖提升集體建設用地利用率的還有上海。目前，上海市約有1100平方公里左右的集體建設用地，約占全市建設用地總量的40%。上海2010年在6各村啟動農村集體建設用地流轉試點工作。記者在試點之一的浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)采訪發(fā)現，當地土地流轉要經過村民代表大會表決、集體土地調查確權、村莊規(guī)劃編制、集體建設用地復墾、指標流轉、項目立項、申辦農轉用、農民社會保障安置、流轉交易等環(huán)節(jié)，形成相應的制度成果，并開始在交易平臺上實現流轉，如益民村就轉讓給春雷村的37.59畝建設用地指標。
廣東省社科院原院長梁桂全建議，城鄉(xiāng)接合部創(chuàng)新集體建設用地流轉方式，可由政府征用零散的集體土地，通過土地儲備、集零為整，并對所征土地進行一級開發(fā)，以便解決土地開發(fā)不規(guī)范所帶來的管理成本和后遺癥�！按送�，還應探索更靈活的土地利用管理機制，在確保改造范圍內開發(fā)總量不超過控規(guī)總規(guī)劃開發(fā)指標或土規(guī)總建設用地規(guī)模的前提下，給集體建設用地提供調整和流轉空間”。
